未來5年，北京將如何發(fā)展?昨晚公布的“關(guān)于制定北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議”，對這一問題進行了解答。

PM2.5濃度何時、怎樣下降?2300萬人口“天花板”目標如何達成?北京行政副中心建成什么樣?長期在京工作生活是否有望通過居住證落戶?北京怎樣才能告別擁堵的城市公路?

作別“攤大餅”時代的北京，在“騰籠換鳥”、“瘦身健體”等決心中，借非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展，綜合用力擺脫“大城市病”。

在剝離“白菜幫”、只留“白菜心”的目標中，新京報記者綜合梳理規(guī)劃建議，以人口、環(huán)保、戶籍、交通、城管、生態(tài)、城區(qū)功能、教育為關(guān)鍵詞，逐一解讀北京未來5年的發(fā)展路徑。

1人口

北京城六區(qū)常住人口比降15%左右

內(nèi)容：全市常住人口總量控制在2300萬人以內(nèi)，城六區(qū)常住人口比下降15%左右，“大城市病”等突出問題得到有效緩解，首都核心功能顯著增強。

嚴格控制人口規(guī)模。發(fā)揮疏解非首都功能、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的牽引作用，總結(jié)推廣以業(yè)控人、以房管人、以證管人的成功經(jīng)驗，綜合運用經(jīng)濟、法律、行政等手段調(diào)控人口規(guī)模。強化人口調(diào)控工作責(zé)任制，堅持區(qū)縣政府和市有關(guān)部門“雙調(diào)控”機制，強化各級政府主體責(zé)任，發(fā)揮基層組織作用，確保人口規(guī)模不突破“天花板”。

解讀

，城六區(qū)常住人口為1276.3萬人，十三五期間實現(xiàn)城六區(qū)常住人口比下降15%左右，也就意味著東城、西城、海淀、朝陽、豐臺和石景山的人口將減少200萬人。如何減少這200萬人?北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華認為，以產(chǎn)業(yè)疏解帶動人口疏解，是北京調(diào)控人口規(guī)模的主要方式，“一些大的批發(fā)市場遷出主城區(qū)后，能帶動大量人口流出。”除了產(chǎn)業(yè)疏解外，2017年，北京行政副中心的啟用，也將能大幅度減少城六區(qū)的人口數(shù)量。

目前，北京與天津、河北在教育、醫(yī)療等方面簽署了一系列框架協(xié)議和合作方案。中國人民大學(xué)副教授魯全認為，京津冀一體化發(fā)展帶來了人員的大量流動。公共服務(wù)資源流動起來，將能吸引人員的流動，減輕北京的人口壓力。

2環(huán)保

主要污染物排放總量將持續(xù)削減

內(nèi)容：生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著提升。單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗、水耗持續(xù)下降，城鄉(xiāng)建設(shè)用地負增長，碳排放總量得到有效控制。主要污染物排放總量持續(xù)削減，PM2.5年均濃度比2015年下降15%左右，基本實現(xiàn)生活垃圾、污水全處理，重要河湖水生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復(fù)，環(huán)境容量生態(tài)空間進一步擴大。2017年底前基本消除城市建成區(qū)河道黑臭水體。推進污水處理設(shè)施運行模式創(chuàng)新，強化并落實政府管網(wǎng)建設(shè)管理的主導(dǎo)責(zé)任，放開污水處理、再生水利用市場。

解讀

據(jù)悉，北京市2013年的PM2.5年均濃度為89.5微克/立方米，PM2.5的年均濃度為85.9微克/立方米。數(shù)據(jù)顯示，北京今年前10個月，PM2.5累計濃度為69.7微克/立方米，同比下降了21.8%。

環(huán)境保護部城市環(huán)境管理專家組成員彭應(yīng)登認為，5年后PM2.5能否比2015年下降15%左右，首先要看2015年的基數(shù)。如果今年的基數(shù)比較高，下降15%還是比較容易的。相反如果基數(shù)較低，那下降15%這個幅度比較難。他表示，每年P(guān)M2.5的年均值，除了污染物排放的因素，還有氣象因素。氣象因素造成的年均值波動范圍在5%至7%左右。

彭應(yīng)登說，不管2015年的基數(shù)高還是低，隨著北京未來采取減少中心區(qū)人流、物流以及車流，淘汰污染企業(yè)等大力度的措施，15%的下降目標應(yīng)該是可以達到的。

針對黑臭水體，此前國務(wù)院《水污染防治行動計劃》要求，地級及以上城市建成區(qū)應(yīng)于2015年底前完成水體排查，公布黑臭水體名稱、責(zé)任人及達標期限;直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體。據(jù)悉，北京將于2017年底前，實現(xiàn)河面無大面積漂浮物，無違法排污口，基本消除中心城、新城的建成區(qū)黑臭水體。

3戶籍

北京實施“居住證制度”研究鼓勵戶籍外遷政策

內(nèi)容：實施居住證制度，穩(wěn)妥推進在京穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口落戶工作。建立住宅出租規(guī)范化管理制度，推動老城直管公房管理體制改革。深入開展環(huán)境綜合整治，建立違法建設(shè)責(zé)任追究制度，制定中心城區(qū)商業(yè)門店、餐館經(jīng)營的標準和規(guī)范，依法治理“開墻打洞”和店外擺攤經(jīng)營，嚴格控制低端業(yè)態(tài)無序聚人。完善促進人口轉(zhuǎn)移機制，研究戶隨人走的遷出政策和鼓勵戶籍外遷政策。堅持計劃生育基本國策，統(tǒng)籌落實一對夫婦可生育兩個孩子政策。

解讀

針對“實施居住證制度，穩(wěn)妥推進在京穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口落戶工作”，陸杰華分析，這將體現(xiàn)在北京本地的居住證管理辦法之中。“10月底國務(wù)院出臺了居住證管理制度的上位法”，他說，之后各地會推出居住證管理辦法。

而在北京的居住證管理辦法中，除了工作居住證外還會涉及暫住證，因為根據(jù)目前的社會治理的新理念，將會按照常住人口配置公共服務(wù)，也就是說今后居住證會成為服務(wù)、管理流動人口的主要管理辦法，并與教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)銜接，成為在北京長期生活、工作的基本條件。“沒有居住證就很難在北京生活”，陸杰華認為，目前的暫住證可能也會改變?yōu)榫幼∽C。

至于積分落戶，則會是居住證管理辦法的配套措施，“其中可能涉及在京工作居住年限、繳納社保、穩(wěn)定就業(yè)及住所等”，他分析，積分落戶的準入條件可能會面向長期在京工作居住的流動人口放開。

至于其中的戶隨人走的遷出措施，陸杰華認為執(zhí)行起來可能比較困難，“比如京津冀協(xié)同發(fā)展，鼓勵北京老人去河北養(yǎng)老”，但在社保與戶籍掛鉤的情況下，要求個人離京后遷出戶籍，很難實現(xiàn)。

“戶籍在不在北京不會影響人口調(diào)控目標。”他說，在按常住人口配置公共服務(wù)的前提下，戶籍與公共資源影響不大，“北京人去了上海，也要按上海的居住標準落地”。

4交通

適時出臺擁堵收費政策差別化停車收費更有力

內(nèi)容：加快治理交通擁堵。堅持公交優(yōu)先戰(zhàn)略，構(gòu)建公交快速通勤系統(tǒng)，促進地面地下交通線路有效銜接和便捷換乘，提高公交運行效率和服務(wù)水。繼續(xù)加大軌道交通建設(shè)力度，進一步優(yōu)化城市路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，加快停車設(shè)施建設(shè)，持續(xù)改造中心城區(qū)擁堵節(jié)點，改善街坊路及居住區(qū)內(nèi)道路系統(tǒng)，暢通道路微循環(huán)。加快完善人行步道、自行車道等慢行系統(tǒng)，鼓勵綠色出行。實施更有力度的差別化停車收費政策，適時出臺擁堵收費政策及其他管理措施，切實降低機動車使用強度和中心城區(qū)交通流量。

解讀

擁堵費怎么收、何時收，還在進一步論證中。北京市交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚曾表示，北京如果征收擁堵費，應(yīng)該只會在部分區(qū)域、部分路段的部分時段實行。今年4月，市環(huán)保局透露，市交通委和市環(huán)保局正在聯(lián)合研究制定交通擁堵收費政策，將分級設(shè)置收費標準，分析政策實施治堵及減排效果，并實行動態(tài)調(diào)整。

目前北京實施的就是區(qū)域差別化停車收費政策。長安大學(xué)教授段里仁表示，進一步加強差別化停車收費，意味著需要進一步細化區(qū)域，即在地區(qū)差別政策的前提下，將停車收費與市場需求、地區(qū)開發(fā)建設(shè)程度聯(lián)系起來，制定更為細致的停車收費政策，這也符合北京城市交通的需求。

交通專家王江燕也提出，差別化停車收費如果執(zhí)行到位，對限制部分區(qū)域機動車過度使用有非常明顯的作用。但目前停車公司管理仍有不規(guī)范的問題存在，個別管理員允許議價，造成有政策卻無效果的局面。

5城管

構(gòu)建“大城管”體制加大立法力度

內(nèi)容：提升精細化管理水。深化城市管理體制改革，形成權(quán)責(zé)清晰、服務(wù)為先、有序參與的體制機制，實現(xiàn)城市管理目標、方法和模式的現(xiàn)代化。加大城市管理領(lǐng)域立法力度，建立健全覆蓋城市重點領(lǐng)域的管理和服務(wù)標準。理順城市管理部門職責(zé)分工，推進城市管理重心下移、力量下沉，構(gòu)建“大城管”體制。加強執(zhí)法機構(gòu)和隊伍建設(shè)，健全法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查機制，實現(xiàn)綜合執(zhí)法與專項執(zhí)法相結(jié)合。健全重大活動常態(tài)化運行服務(wù)保障機制。

解讀

北京理工大學(xué)行政管理學(xué)副教授楊彥曾解釋，北京將構(gòu)建的“大城管體制”，類似于“大部制”的構(gòu)建，打破各部門之間的壁壘，解決城管執(zhí)法難的問題。他表示，實行“大城管”體制后，市民向政府“求助”不需要再面對不同的部門，只需一個大城管部門。

此前，石景山區(qū)曾試點將更多行政處罰權(quán)力下放給各個街道。試點中，石景山區(qū)向街道下放380項行政權(quán)力，涉及城管、環(huán)保多個部門。石景山區(qū)城管委主任馮重北曾表示，權(quán)力下沉，一些小的違法違規(guī)問題，比如門前三包等，可直接在社區(qū)內(nèi)解決，“減少了部門之間的協(xié)調(diào)”。

6生態(tài)

逐步推行干部自然資源資產(chǎn)離任審計

內(nèi)容：建立生態(tài)文明績效評價考核制度，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，逐步推行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。

解讀

日前，市委常委會審議通過《關(guān)于加強新形勢下審計工作的意見》，從制度層面加強審計工作對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。今后，審計監(jiān)督將在全市實現(xiàn)全覆蓋，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部離任時，不僅要接受經(jīng)濟責(zé)任審計，還要探索實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任審計。

據(jù)介紹，按照市委市政府要求，審計機關(guān)今年采取“一區(qū)縣一試點”方式，在全市16區(qū)縣開展了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作，結(jié)合功能區(qū)劃不同定位和自身資源稟賦，重點對試點范圍和領(lǐng)域進行了探索，為下一步工作積累了經(jīng)驗。

彭應(yīng)登表示，離任審計意味著，并不是離開崗位就沒有責(zé)任了，不管離任還是退休，如果由于該人的責(zé)任造成生態(tài)環(huán)境損害，就要追究責(zé)任，包括法律責(zé)任。他認為，這樣使得在任的領(lǐng)導(dǎo)干部不會存在僥幸心理，有更強的責(zé)任心，讓他們意識到在職行為不是暫時的行為，他的所作所為要經(jīng)得起歷史的考驗，不能得過且過地對付了事。

7城區(qū)功能

調(diào)整各區(qū)縣發(fā)展方向及重點產(chǎn)業(yè)

內(nèi)容：按照京津冀協(xié)同發(fā)展中部核心功能區(qū)、西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的功能定位，調(diào)整各區(qū)縣發(fā)展方向及重點產(chǎn)業(yè)，推動形成各區(qū)縣主體功能清晰、發(fā)展導(dǎo)向明確、建設(shè)秩序規(guī)范的發(fā)展格局。建立各區(qū)縣差異化發(fā)展的統(tǒng)籌機制，完善區(qū)級事權(quán)、財權(quán)配置和考核評價制度，建立重大項目落地市級統(tǒng)籌機制，健全財政轉(zhuǎn)移支付同落實區(qū)縣功能定位、承接中心城區(qū)疏解功能、實施人口調(diào)控掛鉤機制。

解讀

北京市規(guī)委相關(guān)負責(zé)人曾表示，目前北京城市總體規(guī)劃正在修訂，但各區(qū)定位已基本確定，會按“一主、一副、兩軸、多點”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，各區(qū)分別承擔(dān)不同功能。

其中，一主指的是中心城區(qū)，涉及東城、西城、朝陽、海淀、石景山、豐臺六區(qū)，是政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的重要承載區(qū);“一副”則是即將落戶于通州新城的北京行政副中心，重點發(fā)展行政辦公、文化旅游和部分商務(wù)配套職能，有序推動北京市屬行政事業(yè)單位整體或部分向市行政副中心轉(zhuǎn)移，并推進城市東部地區(qū)面向區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

“多點”則是順義、亦莊、大興、昌、房山、懷柔、密云、谷、延慶、門頭溝10個新城和海淀山后、豐臺河西、北京新機場地區(qū)3個重要城鎮(zhèn)組團，會按照不同的資源稟賦，承擔(dān)分類明確的發(fā)展目標和任務(wù)。

其中，位于原區(qū)的順義、亦莊、大興新城及新機場地區(qū)，是承接中心城功能和人口疏解、面向區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重點地區(qū);位于山前地區(qū)的昌、房山、懷柔、密云、谷、門頭溝新城，豐臺河西和海淀山后組團，會適度承接與環(huán)境稟賦、資源相適宜的功能，合理控制人口和建設(shè)規(guī)模，突出發(fā)展;位于山區(qū)的延慶新城，嚴控規(guī)模，以生態(tài)保育為重點，建設(shè)成為北京的“后花園”。

8教育

合理增加義務(wù)教育學(xué)位供給

內(nèi)容：堅持義務(wù)教育免試就入學(xué)，深化學(xué)區(qū)制管理改革，針對學(xué)齡人口數(shù)量和分布情況，合理增加義務(wù)教育學(xué)位供給。加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)。適應(yīng)生育政策調(diào)整，擴大普惠性幼兒園覆蓋面。深化考試招生制度和教育教學(xué)改革，引導(dǎo)素質(zhì)教育落實，促進高中教育多樣化化。探索建立個人學(xué)習(xí)賬號和學(xué)分累計制度，暢通終身學(xué)習(xí)通道。建設(shè)現(xiàn)代職業(yè)教育體系。深入實施高校高精尖創(chuàng)新中心建設(shè)計劃，推動部分具備條件的市屬普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變。完善教育督導(dǎo)。引導(dǎo)支持社會高水辦學(xué)。

解讀

中國教育科學(xué)研究院研究員儲朝暉參與了十三五規(guī)劃綱要起草討論，對于“合理增加義務(wù)教育學(xué)位供給”，他表示將主要傾向于主城區(qū)，“解決遠郊區(qū)的可能性不大”，因為實行非京籍兒童入學(xué)“五證”審核之后，遠郊區(qū)的學(xué)位已不再緊張，反而是中心城區(qū)可能會出現(xiàn)學(xué)位缺乏的情況。

對于在生育政策調(diào)整后，擴大普惠性幼兒園覆蓋面的問題，儲朝暉認為在目前入園難的前提下，普惠的責(zé)任應(yīng)由政府承擔(dān)，“打通財政渠道”。他介紹，此前曾有大力辦公辦園解決普惠性問題的建議，但是考慮到辦園體制的問題，最終合理的方法是保留多個主題辦園現(xiàn)狀，政府通過財政資金方式支持民辦園發(fā)展。

“解決政府職責(zé)定位的問題”，他說，入園難并不是沒有幼兒園，而是進公辦園難，其中既有享受政府資金的觀念，也有公辦園民辦園差距大的問題，因此政府的角色應(yīng)當是“托底”，而不是簡單地讓公辦園替代民辦園，或是打造條件過分優(yōu)越的公辦園。因此應(yīng)當打通財政資金投入民辦園的渠道，“我認為應(yīng)當達到整個教育經(jīng)費的9%”。

■綜述

十三五規(guī)劃為北京“瘦身健體”

北京的五年規(guī)劃，是未來五年北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的藍圖。

十一五，北京圍繞“新北京、新奧運”的構(gòu)想，努力奠定現(xiàn)代國際城市的基本構(gòu)架;十二五，北京以建設(shè)世界城市為努力目標;而即將到來的十三五時期，是全面建成小康社會、實現(xiàn)黨確定的第一個百年奮斗目標的決勝階段，也是北京落實首都城市戰(zhàn)略定位、加快建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的關(guān)鍵階段。

在關(guān)鍵階段，承載著“路線圖”功能的十三五規(guī)劃將如何描繪未來北京的發(fā)展，顯得尤為重要。從去年至今，通過向公眾、專家學(xué)者以及政府部門等征求意見建議，十三五規(guī)劃也正在不斷豐富和完善，明年初將提北京市兩會審議討論。專家認為，跟此前的五年規(guī)劃相比，十三五規(guī)劃重在“約束性”，將有更多約束性指標。另外，十三五規(guī)劃將以重大問題為導(dǎo)向，成為“治病”的規(guī)劃。

開局

人口調(diào)控入前期研究課題

通常，一個五年規(guī)劃的起草制定，需要約兩年時間。從準備動員、前期研究、征求意見，到規(guī)劃起草及審批發(fā)布等，都是圍繞未來五年北京將干什么，以及怎么干這個核心問題。

去年4月17日，國家發(fā)改委召開全國十三五規(guī)劃編制工作電視電話會議后，北京的十三五規(guī)劃編制工作也全面啟動。市政府成立了以市長王安順為組長的規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市發(fā)改委作為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。

去年8月，市政府召開全市十三五規(guī)劃編制部署電視電話會議，這標志著北京十三五規(guī)劃編制工作正式啟動。

8月6日，市發(fā)改委發(fā)布了北京市十三五規(guī)劃前期研究的53項重大課題，其中有17項重點課題，包括加強首都人口調(diào)控、調(diào)整疏解非首都核心功能、京津冀協(xié)同發(fā)展等。根據(jù)課題研究類型，會安排不同經(jīng)費資助，其中重點課題不超過50萬元，一般課題和綜合研究子課題不超過30萬元，一般子課題不超過20萬元。最終，中國社科院、清華大學(xué)等50余家一流學(xué)府和研究機構(gòu)中標。

開放

迄今最長的公眾建言活動

規(guī)劃的起草不能閉門造車。今年4月，市發(fā)改委啟動了以“共話十三五，同繪新藍圖”為主題的公眾參與活動。從今年4月21日至9月底，迄今為止時間跨度最長的一次建言活動舉行(十一五和十二五分別是1個月和3個月)。最終，共有3萬余人通過電話等7種渠道參與建言，提出了3萬余條意見建議。

同時，多場基層座談會、公眾建言會以及市人大、市政協(xié)及多部門的調(diào)研座談活動，也為規(guī)劃起草奠定了基礎(chǔ)。

值得關(guān)注的是，由36名專家組成的市十三五規(guī)劃編制專家咨詢委員會，于今年4月初成立。國家發(fā)改委原副主任朱之鑫任專家咨詢委主任，小米科技創(chuàng)始人雷軍、導(dǎo)演韓三的入選也受到關(guān)注。

據(jù)悉，下一步規(guī)劃草案將在市人大、市政協(xié)和各政府部門等征求意見，明年初提交市兩會審議討論。

改變

北京將走“瘦身健體”之路

北京市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2011年至，北京市地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長達到7.7%，保持了較高的經(jīng)濟增速。市統(tǒng)計局相關(guān)負責(zé)人表示，雖然現(xiàn)在最后一個季度的數(shù)據(jù)還沒出來，但按照目前的經(jīng)濟發(fā)展情況，預(yù)計十二五時期能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟增長預(yù)期目標。

在保持較高的經(jīng)濟增速的同時，北京在自身發(fā)展中面臨人口資源環(huán)境矛盾突出等問題，出現(xiàn)了人口過多、交通擁堵、環(huán)境污染、房價高漲等“大城市病”。十三五時期，這個發(fā)展中的巨人，需要瘦身。

國家行政學(xué)院教授丁元竹認為，十三五規(guī)劃，主要將圍繞北京的“四個中心”核心功能定位，來謀劃北京的發(fā)展。

市社科院副院長趙弘認為，過去是增量發(fā)展規(guī)劃，而十三五規(guī)劃應(yīng)該是內(nèi)涵發(fā)展規(guī)劃，是“治病”的規(guī)劃，要把“治病”和“瘦身健體”放在重要位置。符合核心功能定位的要提升，不符合的產(chǎn)業(yè)市場等功能，就疏解出去。在他看來，十三五時期，應(yīng)更突顯“創(chuàng)新”在發(fā)展中的核心地位，發(fā)展的成果要讓老百姓共享，縮小城鄉(xiāng)差距。

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)原校長、教授文魁認為，十三五規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束性會更強，“有些不能上的就堅決不上。”文魁說，從經(jīng)濟實力和國際交往各方面來看，北京總的說來已經(jīng)是個國際城市，現(xiàn)在關(guān)鍵是“城市病”，如果解決了城市病、優(yōu)化了環(huán)境和結(jié)構(gòu)，就有望建成國際一流的和諧宜居之都。