2017年全國兩會關于土地征用新政策提案,今年兩會關于土地征用改革

中國土地勘測規劃院發布的“2013年中國土地政策藍皮書”預測，明年繼續堅持最嚴格的耕地和基本農田保護制度。藍皮書并做出判斷：中國將縮小征地范圍，深化征地制度改革。

國土資源部網站刊登的相關新聞稿稱，明年國土資源部將會全面推行節約集約用地政策，用地規模實施總量控制和減量供應，加大存量建設用地供應，減少新增建設用地。

中國土地勘測規劃院副院長周建春稱，該院判斷深化征地制度改革將是明年國土資源部重點關注的領域之一。目前，安徽省已開展試點改革征地制度，推進集體建設用地使用權流轉，探索宅基地有償退出機制，并建立城鄉統一的土地使用權交易市場。

，國土資源部將會研究起草《不動產登記條例》、《不動產登記辦法》等規章制度，整合建立不動產登記信息管理基礎臺，做好國家層面有關不動產登記銜接工作。

藍皮書指出，將會按照十八屆三中全會要求，在全面總結各地征地實踐經驗的基礎上，不斷完善現行征地制度，縮小征地范圍，進一步規范征地程序，著力于建立完善多元保障機制。

同時保障農戶宅基地用益物權，改革的方向是進一步擴大權能，賦予農民更多財產權利，切實保障宅基地的用益物權，針對現在農村宅基地在使用、管理方面存在的問題，完善好宅基地管理制度，同時要探索宅基地上的農民住房的財產性收益的路子。

中新社撰文稱，作為中國全面深化改革的行動綱領，中共十八屆三中全會決定中提出“建立城鄉統一的建設用地市場”。有分析指，實現這一目標，關鍵在于推進征地制度改革，重點是做好集體土地入市。

或將出臺農村集體土地征收補償條例

日，十八屆三中全會審議通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)，為新一輪土地制度改革勾勒了方向。《決定》明確提出建立城鄉統一的建設用地市場、農村集體建設用地與國有土地同權同價、完善土地二級市場等改革措施。新一輪土地制度改革的大幕已經開啟。

改革開放以來，以實行家庭聯產承包責任制、土地拍賣制度等為代表的土地改革，解放了農村生產力，推動了城鎮化的發展。然而，我國目前的二元化土地管理結構弊端不斷凸顯，難以適應新型城鎮化建設的要求。而且，農民并沒有充分享受到土地轉讓和升值帶來的權益，土地財政問題也日益突出。如何打破土地二元結構限制，推動新型城鎮化，釋放新一輪制度紅利，成為這一輪土改的關鍵所在。

對于《決定》提出的土地改革相關舉措與目標，應如何解讀、如何落實?新一輪土地改革將給我國經濟發展帶來怎樣的紅利?為回答以上問題，本報采訪了中國金融四十人論壇成員、國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松，中國國際金融有限公司首席經濟學家彭文生，中國農村金融論壇成員、中國社會科學院農村發展研究所研究員張曉山，是為北京圓桌第394期，以饗讀者。

現行土地制度的癥結：城鄉二元分割

《21世紀》：十八屆三中全會《決定》提出，要建立城鄉統一的建設用地市場。這是新一輪土地制度改革的題中之義，是直面現行土地制度中城鄉二元分割格局的重要舉措。那么，城鄉二元分割格局存在哪些問題?對我國經濟轉型和城鎮化建設有哪些影響?

巴曙松：中國的現行土地制度在世界上是最為獨特、最為復雜的制度。這套體系的核心內容可以概括為三點：二元分割、政府壟斷和非市場化配置。

所謂二元分割是指城市和農村是完全分離的，采取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬于國有，地方政府享有建設用地的處置權、出讓權和收益權。農村土地則是農民集體擁有農地農用時的土地使用權、收益權和轉讓權，但是在農地轉為非農用時，農民的土地權利在獲得原用途的若干倍數補償后即告喪失。

所謂政府壟斷是指城市土地市場的供給是由地方政府通過征收農地而獨家壟斷。并依據不同的土地使用用途，采取不同的土地出讓方式：經營性用地是實行“招拍掛”的形式入市;政府以公共目的使用的土地通過“劃撥”的形式入市;工業用地在2004年之后名義上是采取“招拍掛”的形式出讓，但事實上還基本是根據成本價格出讓。

所謂非市場化配置是指耕地占用實行審批制度，為確保糧食安全，中國實施了最嚴格的耕地保護制度，通過計劃手段保護18億畝耕地紅線。建設用地的供給則實施嚴格的指標控制。

中國土地所有權和產權制度的二元分離，使得中國的土地市場也是分離的。農用地市場和城市建設用地市場是完全不同的兩個概念。農地的市場是只限于農地農用的市場，而農地轉非農用地則受到所有制的管制，必須要經過政府征收，農地不能自然變成建設用地。這種城鄉二元分割格局是中國土地制度的核心癥結，也是一系列問題的根源。

這些問題日益成為制約中國經濟轉型和實現人口城鎮化的突出矛盾，這集中表現在三個方面：

城中村的法外不集約利用。中國城鄉結合部地區的土地是當前土地使用效率最為低下，但面臨法律沖突最為劇烈的地段。按目前的制度安排，城市土地是國有的，農村土地屬于集體所有，但是在城鄉結合部地區的廣大土地，是在城市范圍內，而又屬于集體所有。這些土地按照憲法規定，應該收回國有，但政府又拿不出那么多錢來征地。據統計，在全國大小不同的城市中，擁有將5萬個城中村，有2.6億人全部住在農村宅基地和農村集體建設用地上蓋的小產權房屋。

工業用地的利用效率低下。目前，中國城市中工業用地占比過高，既未實現集約利用，又擠占城市宜居空間。工礦倉儲用地占建設用地供應的比重多年連續超過40%。城市內部工業用地占比也過高，一般在20%以上，有些甚至超過30%，遠遠高于國外15%的水。

過度依賴土地財政所帶來的金融風險。中國地方政府進行的城市建設的融資是依靠于土地抵押和政府信用。2013-2015年是政府土地抵押貸款的還款高峰期，土地出讓金的收入甚至成為了地方政府償債的資金來源，宏觀經濟波動所造成的地價下降和購地減少會造成政府償債能力的迅速降低。

因此，考慮到這些突出的問題，某種程度上，中國現行的土地制度的可持續性已經變弱，處于不改不行的地步，需要在改革上給予優先的考慮和安排。

彭文生：我國現有的土地所有制具有城鄉二元分割特點。憲法第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。

現有土地制度下，土地在農村和城市、農業和工業、商業及住宅之間的配置，通過地方政府而不是市場來完成。城鎮化過程不可避免地涉及農村土地轉化為城鎮住宅、工業及商業用地。現行模式，意味著政府壟斷土地一級市場，從農村征地，之后土地通過“招拍掛”出讓，然后對失地農民進行非市場化補償。

現行土地制度對效率和公的阻礙，首先是建設用地在城市和農村之間的配置不衡。以城市化率每年上升1%的速度預計，2020年我國城鎮化率達到60%左右，城鎮人口約8.5億，比2012年底增加1.4億，需要更多的城市基礎設施和住房。即使按照人均100米的低標準為新增城鎮人口提供工礦用地(2010年城市人均用地已達到142米)，2020年城鎮用地總量也將突破11萬方公里，與國土資源部土地利用總體規劃中10.65萬方公里的控制目標存在缺口。城市工業用地轉化為住宅用地的困難更加劇了房地產用地的不足，不斷推高城市地價。與此同時，在農民工進城后，卻存在大量農村建設用地閑置和浪費，體現為農村人口在減少，但農村建設用地的數量反而在增加。

農業部門效率低下。根據中科院發布的《2012年中國現代化》報告，2008年世界高收入國家人均農業勞動力人口創造的農業增加值是3.5萬美元，而中國僅為1584美元。中國江蘇和上海的農業勞動生產率最高，也不及高收入國家的10%。我國農業勞動生產率偏低，與土地分割、小塊運作、人均耕作面積小有很大關系。

土地財政問題突出。2012年，地方政府獲取2.89萬億的土地轉讓金收入，相當于地方財政的47%。城市經營性土地由地方政府壟斷供應，帶來三個問題：地方政府追求高收益，導致高地價，是房價持續、快速上升的原因之一;土地財政推動了地方政府投資沖動，既影響整體的投資效率，也加大了經濟的順周期特征，增加波動性;土地財政導致地方政府債務擴張，帶來金融風險。根據審計署2010年的審計報告，很多城市有一半到三分之二的城市建設資金來自于土地出讓收入，政府性債務大約有40%要靠土地收益來償還。

農民沒有充分享受到土地轉讓和升值的權益。隨著城市土地價格的飆升，城市土地與農村土地之間的“剪刀差”越來越大。現有的《土地管理法》規定，農村集體土地的征地補償標準最高不得超過所占耕地前3年均產值的30倍。2011年征地補償約為103元/，而土地出讓均價約為943元/，這意味著農民在土地收益中所獲得的比例不到11%。農民利益沒得到有效保障，不僅影響社會穩定，而且抑制農村居民財產性收入增長和轉移到城鎮居住的能力，不利于農民工市民化和城鎮化。

如何建立城鄉統一的建設用地市場

《21世紀》：《決定》明確提出，要建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這意味著，農村集體建設用地的市場化將邁出重要一步。那么，如何邁好這一步?

張曉山：建立城鄉統一的建設用地市場，落實農村集體經營性建設用地的各項權利，需要進一步協調中央政府與地方政府之間的利益關系，解決深層次的矛盾和問題，并需要盡快修訂相應的法律法規和出臺相關的政策措施。

《決定》中提出，要“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股”。而《土地管理法》第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。那么，《決定》的提法也就意味著對現有法律法規的突破，所以需要盡快修改相應的法律法規和出臺相關的政策措施。

彭文生：三中全會提到的“建立城鄉統一的建設用地市場”，我們的理解是允許農村集體建設用地直接入市。具體而言就是，在規劃和用途管制下，允許農村集體經營性建設土地與國有土地等進入非農用地市場，形成權利等、規則統一的公開交易臺，建立統一土地市場下的地價體系。在此基礎上，土地租賃、轉讓、抵押的二級市場也將得到完善。同時，隨著農村集體建設用地直接入市，政府征地范圍將相應收縮，非公益性用地的劃撥供應也將逐步減少直至取消。本質上，土地供應將從單一的政府征地轉讓轉變為包含農村集體土地流轉的雙軌制供應。

巴曙松：在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這等同于擴大了農村集體建設用地的市場化使用范圍，在一定條件下，可以同等參與城鎮化過程，實現土地價值的重估。

對于農村集體所有“經營性用地”，提出“在符合規劃和用途管制前提下”流轉，這個前置條件從根本上決定了農村經營性用地距離真正意義上的市場化還有一段很長的路要走。按照現行的制度安排，至少要符合土地利用規劃、城市發展規劃以及產業發展規劃，這意味著經營性用地流轉的范圍實質上是受限的。各地的試點方案中，針對這個限制的解釋通常是把流轉之后的用途劃定為工業、商業和旅游等，對商品房開發依然是禁止的。

此外，縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。這相當于土地市場的去行政化，通過縮小征地范圍和減少劃撥，從而在征地之外給市場留下更多的空間。

在農地向非農建設用地的轉換環節，目前實行的征地和“土地招拍掛”機制沒有改變，只是減少了征地的范圍、提高對農民的補償，這意味著交易環節，地方政府對土地市場的干預仍然較強。

《21世紀》：《決定》還提出，要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。土地增值收益的分配涉及中央與地方、政府與農民、城市與鄉村等多方面的關系，如何建立合理的分配機制?

巴曙松：建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。這意味著在征地環節將會提升農民在土地增值收益中的比重，如果在執行環節中土地增值收益的分配能夠改變過去的補償方式，轉向參考土地市場市價補償，那么將會顯著提高農民的收益。

張曉山：土地增值收益的分配需要政府通過稅收的形式來調節收入分配關系。

首先，現在地方政府獲取的國有土地使用權出讓金收入實際上是一次性地將未來幾十年的土地收益提前透支了，是一種“竭澤而漁”、“寅吃卯糧”的不可持續的斂財方式。未來土地增值收益的分配應該轉變方式，將土地收入從一次性透支，改為逐年提取;允許集體建設用地進入土地市場后，可以考慮對國家征收的集體土地以及農村集體建設用地在實現財產權利時征收地產稅或物業稅，使地方政府和農民集體可逐年獲取穩定的收益。同時，還應讓享受土地增值收益的農民獲得社會保障和就業培訓，同時要鼓勵農民通過股份的形式或資產管理公司委托代管的形式，讓其收益保值增值。

其次，城郊農民的土地具有區位優勢，他們的土地被征收或集體土地進入市場，這部分農民應該得到土地增值收益的合理合法的份額，但不是全部。因為增值收益并不是這部分農民本身勞動創造的，而是地理位置優越形成的。政府應通過稅收的形式調節收入分配，使一部分土地增值收益用于廣大農區的基礎設施建設和社會事業的發展，讓那些為全國提供糧食安全、但土地沒有開發價值的廣大農區也能得到發展。

而且，要進一步完善農村基層治理機制，使農民獲取的土地增值收益的使用能公開透明，防止村干部貪污挪用，損害農民的切身利益。落實《決定》的政策舉措，村集體就有可能獲取一部分土地改變用途后可觀的增值收益。要建立和健全普通農民對村干部行使權力的有效制衡機制，建立農民能享有知情權、參與權和監督權的組織架構，確保普通農民的權益不受損害。

要確立“規劃高于所有制”的觀念，實行土地用途管制。在符合規劃和用途管制前提下，通過全面綜合的配套政策措施，具體落實《決定》中關于農村土地制度變革的各項戰略舉措，協調地方政府與農民之間的利益關系，讓農民分享土地的增值收益，最終建立一個政府、企業和農民合作共贏的機制，讓土地出讓金在農民那里不再是一次性的、短期內變現后的揮霍，在政府那里不再是一次透支幾十年的收益，而是保持逐年有穩定增長的收益，讓農民能夠得到可持續發展的資源回報，政府獲得可持續的財政收入。這樣的城鎮化進程才是以人為本的可持續發展的進程。

農業用地的確權與流轉

《21世紀》：除了建設用地的市場化，《決定》就農業用地的確權與流轉也提出了一系列改革措施。在此基礎上，土地改革才能有效推進和落實。對此，您有何預期?

巴曙松：穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。這意味著農村土地在所有權不變和農地農用的條件下，可以更加市場化地經營和流轉，以實現規模化和農業現代化，特別是突破性提出賦予承包經營權的抵押和擔保功能，這意味著農村耕地的資產和融資功能首次被決策層認可。這是一種認知理念上的躍升。

對于耕地，既堅持了傳統上的集體所有權這一基本前提未變，同時也堅持“農地農用”的基本原則未變，改變的重點集中在耕地經營的方式上，改變的方向是實現農業的規模種植和現代農業。

彭文生：“確權”是土地流轉的基礎，其進度將決定農地流轉的進展。農地確權的意義可歸納為以下兩點：一是明晰產權，將土地和相關權利人長期固化，最大程度地保護農民的利益;二是奠定了農地流轉和建立城鄉統一的建設用地市場的基礎。

對于三中全會之后推進和落實土地改革的路線圖，我們的預期是：

短期內，將出臺《農村集體土地征收補償條例》，征地按市價補償農民，并將被征地農民納入社保體系。同時，農村建設用地和農用地確權加速推進并在全國鋪開。農用地承包經營權流轉加快，更多地方將試點農村集體建設用地流轉。

中期來講，預計2017年全國農村集體建設用地確權完成，2017年農用地承包經營權確權基本完成。在確權完成后，預計全國性的農村集體經營性建設用地流轉方案將出臺，與之伴隨的是縮減政府征地范圍。

長期來講，農村集體經營性建設用地流轉將得到全面推進，對集體非經營性建設用地流轉擴大試點。在這個過程中，全國各地農村土地交易市場將逐漸活躍。

改革帶來新的土地紅利

《21世紀》：土地改革對經濟影響深遠，牽一發而動全身。任何一項改革都不是一蹴而就的，土地改革也將穩步推進。那么，新一輪土地改革的開啟將對經濟發展產生怎樣的影響?

彭文生：首先，新一輪土地改革的開啟將改善土地資源配置，提高經濟效率。農村土地確權、增加土地流轉、建立城鄉統一的建設用地市場等改革，有利于土地產權明晰和配置的市場化。而土地配置的市場化將會提高經濟效率。一方面，提高農業經營規模和生產效率。另一方面，改變土地在三次產業中的配置方式。未來土地改革的一個可能結果，是農業建設用地市場化，因此城鎮土地在工業和商業及住宅之間的配置將改變，可能導致工業用地價格上升，而住宅用地價格下跌，促進工業用地的集約化，提高土地利用效率。

其次，縮小城鄉收入分配差距，提高消費率，尤其是促進農村消費升級。城鎮化過程中大量農村土地轉化為城鎮建設用地，但這一過程中地方政府、工商企業和開發商獲得了絕大部分土地收益，農民的土地產權并沒有得到有效保障。這是導致我國城鄉收入差距不斷拉大的重要原因之一。土地改革的相關舉措，有利于提高農民在土地收益中的分配比例，提高農民的財產性收入，扭轉當前不斷擴大的城鄉收入差距，促進農村居民的消費。

再次，土地改革可能導致房地產泡沫破裂。這其中存在兩個機制。其一，如果法律允許農村建設用地入市，則目前城鎮大量存在的小產權房將可能以極低的代價獲得商品房產權，從而大量增加了城鎮商品房的供給。其二，建立統一的城鄉建設用地市場，引入多元化的城鎮建設用地的供應主體，將打破地方政府對城鎮土地供應的壟斷，增加土地市場的競爭性，抑制土地價格上漲，從而抑制房價上漲。

土地制度的變革，既打破土地供應的壟斷性，又降低儲蓄率，結合其他結構型改革措施(包括財稅改革，消除金融壓抑，以及“單獨二胎”政策等都有利于提高消費率，降低儲蓄率，從而降低住房的投資性需求)，將加快過去十多年累積的房地產泡沫的破裂。這是我們需要關注的風險，是過去累積的過度擴張后必須付出的代價。推進土地制度和其他結構改革可以避免泡沫吹的更大后再破裂。

最后，消除土地財政在宏觀調控中的順周期特征。現有土地財政體制下，土地財政相關的收入和支出取決于賣地的數量，而賣地的量和價是順經濟周期的，因此土地財政具有很強的順周期特征，降低了財政和貨幣政策逆周期操作的效率。

土地改革的市場化取向，將打破土地財政的基礎。一方面，農村居民在土地出讓收入中占比上升。另一方面，地方政府投資無法再依賴于賣地收入。雖然土地交易本身仍然保持其順周期特征，但土地收入主要歸私人部門而非地方政府;由于私人部門儲蓄率遠高于政府，土地收益中相當部分被私人儲蓄起來(土地財政下主要用于政府投資)，因此對總需求的順周期作用減弱。

同時，由于地方政府財政與土地交易的關系減弱，土地供應指標(俗稱地根)才能與貨幣供應(俗稱銀根)一樣，真正作為一個宏觀調控手段，發揮逆周期的調控作用。土地財政體制下，地方政府的土地供應行為基本上追求收入最大化，在經濟高漲時積極賣地，而在經濟低谷則囤積土地。只有地方政府的財政行為與土地交易和土地價格不再直接相關的時候，利用土地指標(地根)調控經濟的措施才能真正奏效。

巴曙松：農村集體經營性建設用地流轉將緩解城市土地指標的約束，也有助于提升土地使用的經濟效率。從增量角度評估，中國的建設用地占比仍偏低，而集體建設用地的流轉則為未來的增量土地開發提供的空間。如能有效完成農村土地流轉，將農村集體建設用地轉為建設用地，將對緩解北京、上海等發達省市的供地緊張局面有重大意義。

集體建設用地流轉將改變城市存量土地的使用結構，表現為工業用地占比的下降和商業用地占比的上升，這會帶來城市的轉型甚至城鎮化的轉型。在工業化和城市化的中后期階段，大城市或中心城市通常會成為工業的總部經濟中心和生產性服務業中心，占地面積較大的工廠則逐步外遷，導致城市中心工業用地比重逐步下降。相反，隨著大城市或中心城市成為金融、會計、咨詢等現代生產性服務業中心，服務業就業人口逐步增加，進而帶來住宅用地、商業用地以及教育文化、生活配置等基礎設施用地的增加。城市的增長動力發生轉換，單位建設用地的產出增加將主要來自于服務業，而且單位商業用地產出通常會數倍于工業用地。

盡管集體建設用地流轉部分緩解城市土地指標緊張的約束，但未來中國土地城鎮化的總體趨勢仍然是從數量擴張過渡到效率擴張。普遍的看法是中國的城鎮化進程主要是土地面積的擴張，人口擴張速度相對較慢，這導致土地使用效率的偏低。因此，在這種情況下，在未來一段很長的時間內，中國土地城鎮化的核心問題將從數量擴張過渡到效率擴張。

圍繞土地增值收益分配的改革則可能為農民工帶來一定程度的財產性收入，從而成為推動轉移人口市民化的潛在突破口。一個普遍的看法認為轉移人口市民化的最大障礙在于成本無法負擔，但事實并非總是如此。轉移人口與城市居民的最大差距并非流量的工資性收入，而是財產差距，財產差距難以破除的關鍵原因并非農民沒有財產，而是財產無法通過市場途徑變現。目前來看，農民的財產為三類即耕地使用權、宅基地使用權、房屋所有權，這三類財產若能市場化變現，人均資產性收入將會明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉移成本。此外，若能按照三中全會所指引的方向，在土地增值收益的分配環節，適度提高耕地占用、宅基地流轉的增值收益分配比例，那么農村轉移人口市民化問題的成本壓力就沒有想象的那么大。

耕地流轉是實現農業規模經營和農業現代化的前提條件，下一階段，中國農業生產經營方式的轉變將成為新的亮點。在改革政策的推動中，按照2011年的流轉面積和流轉增速簡單匡算，中國將于2020年前實現耕地“全流轉”