投資體制滯后 社保基金縮水貶值成為常態(tài)

社會(huì)保險(xiǎn)基金年均收益率為同期銀行活期存款利息，還不到2%，以CPI年均復(fù)合增長(zhǎng)率高達(dá)4.8%相比，貶值1000億元，基金縮水成為常態(tài)，以社工資增長(zhǎng)率14.8%作為參照，潛在的福利損失相當(dāng)于1.3萬(wàn)億元。

省級(jí)作為投資主體不僅會(huì)強(qiáng)化早已形成的地方利益，而且與實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌背道而馳。一旦這一步邁出去，全國(guó)統(tǒng)籌將不可能真正實(shí)現(xiàn)，社保制度碎片化必將徹底“固化”。

中央政府建立一個(gè)全國(guó)性的專門投資機(jī)構(gòu)，或?yàn)閲?guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，或?yàn)檠肫螅�統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)。

中國(guó)社保制度建立已有20余年，投資體制始終缺位，龐大的社會(huì)保險(xiǎn)基金和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為財(cái)政專戶存款“躺在銀行里睡大覺(jué)”，跑不贏通貨膨脹，多年來(lái)處于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中。“十三五”是貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的“加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)”的關(guān)鍵時(shí)期。中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制已刻不容緩。

投資體制滯后導(dǎo)致社保基金縮水貶值成為常態(tài)

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：隨著中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)步伐加快，社保基金投資體制改革和保值增值問(wèn)題日益成為熱點(diǎn)話題，尤其是因包含“養(yǎng)老金入市”等內(nèi)容更是吸引了全社會(huì)的關(guān)注。現(xiàn)行的社保基金管理體制處于是一種什么狀況?

鄭秉文：20多年來(lái)，隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立，社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的規(guī)定始終沒(méi)有發(fā)生過(guò)變化，即規(guī)定在留足兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，只能用于購(gòu)買國(guó)家債券和存入銀行賬戶，不得進(jìn)行其他任何形式的投資。社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)體制卻始終沒(méi)有任何改變。與基金增長(zhǎng)幅度相比，與國(guó)外投資體制相比，都顯得嚴(yán)重滯后。

截至2013年底，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余28269億元，如果加上其他四險(xiǎn)基金14314億元和城鄉(xiāng)居保與醫(yī)療等基金，已高達(dá)47727億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的8.4%或財(cái)政收入的1/3多。在其他條件不變和新常態(tài)下，到“十三五”末，這個(gè)數(shù)字可望達(dá)10萬(wàn)億元，接財(cái)政收入的1/2。如此天文數(shù)字的基金規(guī)模，不改革造成的損失是駭人聽(tīng)聞的。從1993-2012年，社會(huì)保險(xiǎn)基金年均收益率為同期銀行活期存款利息，還不到2%，社保基金四種情景下的損失估算分別是：以CPI年均復(fù)合增長(zhǎng)率高達(dá)4.8%相比，明顯處于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中，貶值1000億元，基金縮水成為常態(tài);以企業(yè)年金基金投資收益率幾何均值8.35%為參考基準(zhǔn)，損失達(dá)3277億元;以全國(guó)社會(huì)保障基金年均收益率9.02%為參考基準(zhǔn)，損失5500億元;以社工資增長(zhǎng)率14.8%作為參照，潛在的福利損失相當(dāng)于1.3萬(wàn)億元。

從2006年以來(lái)，關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)基金投資體制的討論與改革嘗試曾進(jìn)行過(guò)兩次。

第一次是2006-2007年，當(dāng)時(shí)討論和爭(zhēng)論主要集中在是由各省分別投資運(yùn)營(yíng)，還是由中央統(tǒng)一投資管理，最終中央決定，除國(guó)家批準(zhǔn)的第一個(gè)試點(diǎn)省份遼寧繼續(xù)按原有體制進(jìn)行試點(diǎn)外，中央財(cái)政給予其他省份做實(shí)個(gè)人賬戶的補(bǔ)助資金直接委托給全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)。

第二次基金投資體制改革發(fā)生在2011年，當(dāng)時(shí)可供選擇方案被圈定為3個(gè)：“政府部門投資運(yùn)營(yíng)”“市場(chǎng)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)”和“專門機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)”，最終決定建立一個(gè)專門投資機(jī)構(gòu)，即由中央政府出面建立一個(gè)統(tǒng)覽全國(guó)、市場(chǎng)化、多元化的投資機(jī)構(gòu)，系國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位。但由于對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)化和多元化投資的誤解，大量嚴(yán)厲質(zhì)疑和批評(píng)的言論充斥網(wǎng)絡(luò)媒體，2012年2月最終決定，已經(jīng)進(jìn)入實(shí)際操作階段的改革暫停。

在“十三五”期間，無(wú)論是基金規(guī)模，還是社會(huì)共識(shí)，或是前兩次改革嘗試的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立投資管理運(yùn)營(yíng)體制都到了呼之欲出的程度。

分散投資將強(qiáng)化地方利益

集中投資模式是改革方向

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：與前兩次改革相比，“十三五”期間進(jìn)行的第三輪改革的難度如何?有的地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了養(yǎng)老金投資體制改革的實(shí)驗(yàn)，您認(rèn)為，新一輪改革的政策選擇與改革取向的大體輪廓是怎樣的?

鄭秉文：我認(rèn)為，與前兩輪改革相比，第三輪改革面臨的形勢(shì)更為復(fù)雜了，這是因?yàn)榭晒┻x擇的政策范圍和利益主體發(fā)生了明顯變化，而“2011改革”圈定的三個(gè)思路改革取向是非常清晰的。第三輪改革至少存在5個(gè)潛在方案。

方案一和方案二均為各省分散自行投資的思路，一是采取地方政府直接控制的“行政受托”方式，即政府委托社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，后者實(shí)行外包與自營(yíng)相結(jié)合。二是可能采取地方政府間接控制的“法人受托”方式，即建立省級(jí)獨(dú)資法人機(jī)構(gòu)(包括建立社會(huì)保障基金理事會(huì))。這顯然是下下策，因?yàn)樗�存在兩個(gè)問(wèn)題。一是在30多個(gè)省分散體制下，法人治理結(jié)構(gòu)難以建立起來(lái)。即使建立起來(lái)也難以解決許多重大問(wèn)題，比如，誰(shuí)來(lái)決定資產(chǎn)配置，各省收益率的巨大差別和攀比傾向?qū)е碌膯?wèn)題如何處理，收益率為負(fù)值時(shí)將如何面對(duì)，如何面對(duì)各省分散投資的利益輸送風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等太多問(wèn)題，不僅投資風(fēng)險(xiǎn)加大，而且有可能增加對(duì)資本市場(chǎng)的沖擊和不確定性。第二個(gè)問(wèn)題更重要，即省級(jí)作為投資主體不僅會(huì)強(qiáng)化早已形成的地方利益，而且與實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌背道而馳。一旦這一步邁出去，全國(guó)統(tǒng)籌將不可能真正實(shí)現(xiàn)，社保制度碎片化必將徹底“固化”。屆時(shí)，在世界各國(guó)中，中國(guó)將是唯一各省分散投資的國(guó)家，而統(tǒng)籌層次低下則是很多制度缺陷的根源。

方案三是最終決定實(shí)行統(tǒng)一的委托投資方式，即委托給全國(guó)社保基金理事會(huì)，實(shí)際是做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)的中央補(bǔ)助委托投資和廣東千億基金委托投資的混合型做法，有關(guān)主管部門統(tǒng)一規(guī)定，但各省分散自行委托并簽署協(xié)議。這是下策。因?yàn)槿珖?guó)社保基金理事會(huì)雖然可以作為唯一或主要受托投資管理人，但早晚要解決這樣一個(gè)問(wèn)題：其資金來(lái)源不同，基金性質(zhì)不同，用途不同，風(fēng)險(xiǎn)容忍度不同，流動(dòng)性和資產(chǎn)配置要求也都不同，隨著時(shí)間的推移，社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模將越來(lái)越大，獨(dú)立出來(lái)單獨(dú)投資是遲早的事情，與其將來(lái)拆分，不如現(xiàn)在就新建機(jī)構(gòu)。

方案四是有限的分散化競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)投資，即中央主管部門運(yùn)用行政方式直接將基金“分配”給若干養(yǎng)老基金管理公司，同時(shí)或通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)委托給幾十個(gè)有資質(zhì)的專業(yè)化投資機(jī)構(gòu)。這是中策。它有兩種可能性，一是形成“兩層市場(chǎng)”結(jié)構(gòu)，即新組建的若干養(yǎng)老基金管理公司形成一級(jí)投資市場(chǎng)，目前市場(chǎng)上幾十個(gè)具有資質(zhì)的投資機(jī)構(gòu)有可能成為二級(jí)市場(chǎng);二是還有形成“單層市場(chǎng)”結(jié)構(gòu)的可能性，即由于種種原因，新建養(yǎng)老基金管理公司步伐較慢，他們與幾十個(gè)具有資質(zhì)的投資機(jī)構(gòu)混合在一起，共同構(gòu)成市場(chǎng)，最終形成較為分散的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

方案五是中央政府建立一個(gè)全國(guó)性的專門投資機(jī)構(gòu)，或?yàn)閲?guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，或?yàn)檠肫螅�統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)。實(shí)際就是“2011改革”的方案，這是上策。它也有兩種可能性。一是新建投資機(jī)構(gòu)為國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)單位，與現(xiàn)存的全國(guó)社保基金理事會(huì)相同，需要所謂的事業(yè)編制，行政費(fèi)用需要財(cái)政撥款，不能完全按照市場(chǎng)規(guī)律經(jīng)營(yíng);二是新建機(jī)構(gòu)為央企，一切按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，既可解決薪酬福利待遇問(wèn)題，也可解決人才問(wèn)題，還可解決正常的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用問(wèn)題，并且還可騰出大量事業(yè)編制，可謂一舉多得。

方案五可與方案四相結(jié)合，即可同時(shí)建立若干養(yǎng)老基金管理公司，作為外部投管人的旗艦，為形成二級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造良好的條件。

順利推進(jìn)投資體制改革應(yīng)克服十個(gè)問(wèn)題

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：如果最終實(shí)施這種中央集中投資體制改革方案，也就是將方案四和方案五結(jié)合起來(lái)，還有哪些問(wèn)題尚待解決?

鄭秉文：統(tǒng)籌層次低是目前建立任何投資體制的大敵，與其最佳匹配的無(wú)疑是銀行存款和購(gòu)買國(guó)債等非市場(chǎng)化的投資制度。所以，要想完成市場(chǎng)化和多元化的投資體制改革，只有各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)統(tǒng)籌層次，尤其是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，最終才能消除“上解”資金過(guò)程中的種種困難，使投資體制成為一個(gè)“內(nèi)生”的制度。

投資體制改革既是“十三五”期間的重中之重，又是社保全面深化改革的一個(gè)硬骨頭。要想順利實(shí)現(xiàn)方案三、方案四、方案五，需要克服十個(gè)問(wèn)題。

第一，中央事權(quán)和地方財(cái)權(quán)的關(guān)系。統(tǒng)籌層次低下，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)和財(cái)權(quán)分離，即基金的保管權(quán)在地方，決策權(quán)卻在中央，“夾”在中間的省級(jí)政府向中央政府負(fù)責(zé)。此外，地方政府還負(fù)責(zé)基金的征收和衡，與之相匹配的還有所謂的“投資權(quán)”，即在哪個(gè)銀行存款。隨著時(shí)間的推移，基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，逐漸成為地方政府的一個(gè)利益，并且越來(lái)越固化。20多年來(lái)，統(tǒng)籌層次之所以難以提高，利益固化是原因之一。在這樣一個(gè)制度環(huán)境下，一旦實(shí)行中央集中投資管理的體制，就必將觸動(dòng)早已形成的地方利益，

第二，中央投資與地方存款的關(guān)系。由于購(gòu)買國(guó)債的社會(huì)保險(xiǎn)基金只占全部基金的0.2%，其余幾乎全部以“財(cái)政專戶存款”的形式存在銀行。中央集中投資運(yùn)營(yíng)后，存款減少量占原存款比例有限，大約只對(duì)12個(gè)省份有一定影響，其中新疆和寧夏下降幅度可能要大一些，大約為3%;北京和上海等6個(gè)省份下降要小一些，大約不到1%;其他省份下降幅度為1%-3%區(qū)間。

第三，資金上解與銀行系統(tǒng)的關(guān)系。中央集中投資對(duì)大型國(guó)有銀行的影響是很有限的，但對(duì)一些股份制商業(yè)銀行會(huì)產(chǎn)生一定的影響。例如，社保基金在某些銀行已達(dá)到存款額的5%，某些支行已超過(guò)10%，個(gè)別的甚至超過(guò)15%，這說(shuō)明，實(shí)行中央集中投資管理體制改革對(duì)某些金融機(jī)構(gòu)是有一定影響的。

第四，集中投資與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。在理論上講，廣義貨幣(M2)供應(yīng)量對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響較為明顯，但可采取分期分批逐步上解或轉(zhuǎn)存的辦法，把這些影響稀釋和分散開(kāi)來(lái)，把對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的負(fù)面影響降到最小程度。

第五，投資收益和參保人權(quán)益的關(guān)系。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金歸集到中央之后，對(duì)其收益率的分配將是一個(gè)難題，比如，參保人能直接受益嗎?按照什么規(guī)則受益?如何受益?如何將受益部分分別劃分到參保人的統(tǒng)籌養(yǎng)老金和賬戶養(yǎng)老金里面去?在統(tǒng)賬結(jié)合制度下，這是一個(gè)比較復(fù)雜的分配問(wèn)題，更是一個(gè)政治決策問(wèn)題，容易誘發(fā)群體性事件，應(yīng)盡快理順關(guān)系，制定預(yù)案。

第六，多元化投資體制與現(xiàn)行投資政策的關(guān)系。采取中央集中投資的體制改革，在黨的十八屆四中全會(huì)之后應(yīng)立法先行，國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快制定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例”，否則，一些與現(xiàn)行政策相沖突的問(wèn)題沒(méi)有解決的根據(jù)。

第七，市場(chǎng)化投資與新建機(jī)構(gòu)定位的關(guān)系。“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例”是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的下位法，但卻是制定“養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資理事會(huì)條例”的上位法。因此，為理順投資機(jī)構(gòu)若干法律關(guān)系，也應(yīng)盡快制定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例”，否則投資規(guī)范和準(zhǔn)則缺位，新建機(jī)構(gòu)的功能定位就無(wú)法確定。

第八，投資體制和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的諸多關(guān)系。投資就有盈虧，無(wú)論收益率是正值還是負(fù)值，中央統(tǒng)一投資體制后，在投資收益率是正值且收益率較高的情況下，如何處理好中央投資機(jī)構(gòu)和參保人之間、中央政府和地方政府之間、個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌之間、長(zhǎng)期和眼前之間、制度可持續(xù)性與當(dāng)期實(shí)際需要之間、繳費(fèi)者和養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間的諸多關(guān)系，這非常重要;在投資收益率為負(fù)值或大幅滑坡的情況下，棘手的處理難題是如何或是否有必要建立擔(dān)保或補(bǔ)償機(jī)制。在改革投資體制的同時(shí)，這些制度建設(shè)應(yīng)同步進(jìn)行。

第九，新建投資機(jī)構(gòu)與“名義賬戶制”的關(guān)系。“十三五”期間，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始向名義賬戶制轉(zhuǎn)型，就需對(duì)利率的確定、公布機(jī)制等作出一套規(guī)定;對(duì)投資的年報(bào)制度、資產(chǎn)和未來(lái)債務(wù)的動(dòng)態(tài)測(cè)算、“名義資產(chǎn)”與名義利率的關(guān)系、名義利率與真實(shí)利率的關(guān)系、名義資產(chǎn)的獨(dú)立性與賬戶資產(chǎn)的關(guān)系等作出規(guī)定，對(duì)名義資產(chǎn)的法律地位作出規(guī)定。只有這樣，才能對(duì)新建投資機(jī)構(gòu)將要承擔(dān)的義務(wù)和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)提出參照。而所有這些內(nèi)容將涉及基本制度結(jié)構(gòu)的改革方案和頂層設(shè)計(jì)，也涉及“有管理的利率”的相關(guān)政策的確定。

第十，儲(chǔ)備基金與制度支出的關(guān)系。全國(guó)社保基金理事會(huì)建立之后，對(duì)其收益期和支出期的界限始終沒(méi)有作出明確界定，這在相當(dāng)程度上與沒(méi)有制定未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期精算預(yù)測(cè)有很大關(guān)系，而后者又與統(tǒng)賬結(jié)合的制度長(zhǎng)期沒(méi)有定型有很大關(guān)系。“十三五”期間，如果向名義賬戶制轉(zhuǎn)型予以確定，其他幾個(gè)問(wèn)題也就隨之明確下來(lái)，進(jìn)而全國(guó)社保基金的支出期也就會(huì)確定下來(lái)，這將有利于儲(chǔ)備基金收入劃撥的制度化建設(shè)。