美國養老金管理模式對我國的啟示

我國已初步搭建起三支柱養老保障體系，但第一支柱負擔過重，第二、第三支柱發展嚴重不足，三個支柱均缺少繳費激勵，更缺少專業化投資運營機制，養老體系的長期安全性和支付能力無法得到保證。第三支柱仍以商業性保險和個人普通儲蓄為主，缺少跨生命周期的制度性安排，亟待建立以個人自主決策、自我受益為主要特征的個人養老賬戶制度。開展基本養老保險結存基金投資運營、建立基本養老保險風險準備金、建立個人退休金賬戶制度、建立統一養老金賬戶、加快養老金投資產品創新等是完善第一支柱、加強第二、第三支柱的重要方向。

【關鍵詞】養老金養老產品個人養老賬戶稅收遞延

美國養老保障體系主要包括三個支柱：第一支柱是政府強制建立的社會保障計劃，即美國社會保障信托基金。第二支柱是雇主養老金計劃，包括公共部門(聯邦、州和地方政府)養老金計劃和私人部門(企業及非營利組織)養老金計劃，401(K)計劃是雇主養老金計劃的主要類型。第三支柱為個人自愿建立的個人退休金賬戶及其他個人補充養老計劃。截至2013年底，美國社會保障信托基金規模達到2.76萬億美元，占比14.5%;雇主養老金計劃資產規模達到9.31萬億美元，占比48.9%;個人退休金賬戶資產規模達到6.97萬億美元，占比36.6%。

一、美國社會保障信托基金管理情況

(一)基本管理模式

美國社會保障信托基金是法定強制性養老計劃，通過社會保障稅征繳，覆蓋了96%以上人口。社會保障信托基金由養老遺屬保險信托基金(OASI)和殘聯保險信托基金(DI)兩部分組成，前者受益對象為退休者、遺屬及其家人，后者受益對象為殘疾人及其家人。稅率分為兩類，一類是雇主和員工的稅率，一類是自由職業者的稅率。對雇主和員工，OASI的稅率是雇主和員工應稅收入的各5.6%，DI的稅率是雇主和員工各0.6%，兩者合計雇主和員工各6.2%。對自由職業者，OASI的稅率是應稅收入的11.2%，DI的稅率是個人應稅收入的1.2%，兩者合計共應稅收入的12.4%。過去二十多年，繳費率一直沒有變化，但最大繳稅基數在從1990年53,400美元上漲至2017年117,000美元。當期稅收約72%用于待遇發放，約28%由社會保障信托基金負責投資管理。社會保障信托基金的養老金替代率(養老金替代率=養老金年度給付額/退休前一年工資總額)在25%?40%之間(高收入者，替代率低;低收入者，替代率高).

(二)監管機構

社會保障稅收入直接進入統一賬戶，由掛靠在美國財政部的社會保障信托基金董事會管理。董事會有6名董事，分別由聯邦財政部部長、勞工部部長、醫療衛生部部長、社會保障局局長以及兩名由總統提名并經參議院確認的社會公眾擔任。美國《社會保障法案》及其《修訂案》對信托基金的投資范圍、投資方式等有明確規定，美國《聯邦刑法典》有對“侵占養老金與福利基金罪”的處罰規定，目前未發生過有關社會保障信托基金被挪用或侵貪的案例。

(三)投資模式和投資收益

根據美國《社會保障法案》的規定，社會保障信托基金只能投資于聯邦財政部發行的專項債券。該專項債券分為兩類：一是債權憑證，屬短期債券，在發行日下一年的6月30日到期;二是普通債券，期限從1年到15年不等。聯邦財政部通過控制專項債券的發行利率、期限和規模來控制信托基金的投資風險和投資收益率，投資收益率由政府擔保。該專項債券最大特點是可以在任何時間按面值兌換成現金，完全消除了信托基金的流動性風險。截止到2013年底，98%的資產配置于普通債券，僅有2%配置于債券憑證。2001年以來，美國社會保障信托基金年化利率為5%，而同期通貨膨脹率為2%。

二、美國雇主養老金計劃管理情況??以401(k)計劃為代表

雇主養老金計劃是美國養老保障體系的第二支柱。根據待遇給付方式不同，雇主養老金計劃可分為待遇確定型雇主養老金計劃(Defined Benefit Plan，DB計劃)和繳費確定型雇主養老金計劃(Defined Contribution Plan，DC計劃)。因雇主不愿在養老金計劃中承擔過多責任，同時DB計劃不便于員工自由流動， DC計劃逐漸成為美國雇主養老金計劃的主流。根據美國投資公司協會(ICI)的數據，截至2013年底，美國DC計劃養老金資產規模6.26萬億美元，DB計劃養老金資產規模為3.05萬億美元，前者規模是后者的2.05倍。在DC計劃中，401(k)計劃資產規模達4.19萬億美元，占美國DC計劃養老金資產的67%。

(一)401(k)計劃的來源

美國401(k)計劃源自其國內《稅收法》的第401(k)條款。該條款規定，雇主可設立401(k)計劃賬戶，雇員在領取工資時將一定比例的工資繳入賬戶，雇主則按照雇員的繳費進行匹配繳費，企業繳費部分從公司當期應稅收入中扣除。企業雇主向個人賬戶的繳費和雇員個人繳費都不列入雇員當期應稅收入，待雇員退休后從該賬戶領取企業年金待遇再繳納個人所得稅。2001年，美國國會通過的稅法(EGTRRA)授權設立的羅斯401(k)計劃，允許參與者稅后收入繳費，但領取待遇時將免稅。雇員可以同時擁有羅斯401(k)計劃和傳統401(k)計劃，但是兩個計劃之間不能現金轉移。此外，如果參與者離開公司，羅斯401(k)計劃可以滾存進羅斯IRA計劃(同樣也采取TEE的稅收模式).

(二)401(k)計劃的建立

美國《稅收法》規定，盈利性企業無論其規模大小都可以設立401(k)計劃。1996年國會通過法案允許一些免稅組織向其雇員提供401(k)計劃。每一個401(k)計劃的建立、運營、管理涉及多個主體，包括：

(1)承辦人，即建立401(k)計劃的雇主。

(2)受托人，可以是企業雇主或在企業內雇用的退休計劃專員，或是從外部聘請專業公司等。《雇員退休收入保障法》要求受托人嚴格履行“審慎者原則”，必須以保障該公司401(k)計劃全體參加者的利益為出發點，以審慎的態度處理與該計劃有關的一切事務。任何忽視、放棄或違背審慎者原則的行為都將被視為違反受托人義務，并承擔法律責任。

(3)托管人，可以是銀行或其他金融機構，其職能主要是集中管理該計劃的繳費，按雇員要求進行投資操作以及向退休雇員發放退休金。

(4)投資管理人，即能夠提供投資產品的金融服務公司，如共同基金公司、保險公司、經紀人公司、銀行等。他們既可提供專為某個公司提供的投資產品，也可為企業401(k)計劃專門制定包括各種投資工具在內的投資組合。

(5)賬戶管理人，負責記錄、管理401(k)計劃中每個雇員個人賬戶的繳費、投資與收益情況，承辦人有時會將這一工作外包出去，或者由投資管理人負責。

在實際操作中，某些不同職能可由同一公司完成。例如一家大的金融集團可能同時以托管人、投資管理人、賬戶管理人等多重身份出現。

(6)監管部門，美國稅務局和美國勞工部基于《稅收法》和《雇員退休收入保障法》授權，負責監管401(k)計劃。美國財政部負責對401(k)計劃稅收優惠政策的制定，財政部下屬的稅務局負責監督稅收優惠法律、法規的執行情況。稅務局內部設有專門的401(k)計劃監督管理部門，對401(k)計劃是否符合稅收優惠的各項條件和要求，進行嚴格控制和檢查。401(k)計劃每年都要向勞工部上交包括企業年金計劃財務詳情的年度報表，勞工部負有對401(k)計劃按時上交年度報表和財務進行審計的監督和監控責任。勞工部還對受托人的職責和禁止幕后交易等規定的執行情況進行監控。如果401(k)計劃的受托人違反了“審慎者原則”或參與了違規交易，美國勞工部有權代表計劃參加者對該受托人提起公訴，向受托人索回因其違規行為對計劃資產造成的經濟損失。

(三)401(k)計劃的稅收優惠和繳費限額

雇主和雇員繳費可稅前列支，等雇員在規定年齡領取時才算收入，需要申報個人所得稅。為防止濫用稅收優惠，美國國稅局規定雇主在雇員401(k)計劃的繳費上限是雇員年收入的6%，可享受稅前列支。雇員個人繳費的免稅上限，根據2001年《經濟增長和稅收減免協調法案》(EGTRRA)要求與通脹掛鉤，2017年是17,500美元，超過限額的個人投入要繳稅，且企業和個人總的繳納額每年不能超過52000美元，該限額定期調整。

(四)401(k)計劃的投資

美國對401(k)計劃的投資監管采取審慎性監管模式，要求投資管理人有義務像對待自己的資產一樣，審慎管理資產組合。監管機構對有關合同條款、市場準入條件、投資組合投資限制等沒有明確約束，主要強調管理機構對委托人的誠信義務和基金管理的透明度，打擊內幕交易等欺詐行為，保護委托人的利益。企業選定401(k)計劃投資管理人后，投資管理人首先會為該401(k)計劃定制一個投資項目選單，然后由參加計劃的員工在指定的籃子里自主決定投資組合。401(K)計劃實現了計劃參與者對其賬戶資金的投資支配權，真正選擇符合自身狀況的投資與風險的最佳組合，企業與雇員之間權責利關系得到完全分離。根據美國投資公司協會的數據，截至2013年底，美國401(k)計劃共4.19萬億美元，其中2.65萬億美元(占比63%)配置于共同基金，1.54萬億美元配置于其他投資品種(占比37%).

(五)計劃的領取

401(k)計劃待遇領取條件是如下之一：年滿59.5歲;死亡或永久喪失工作能力;發生大于年收入7.5%的醫療費用;55歲以后離職、下崗、被解雇或提前退休。如果在59.5歲之前提取賬戶資金，收入將按照普通收入納稅并繳納領取待遇收入10%的罰款，但允許計劃貸款和困難取款。雇員在年滿70.5歲時，必須開始從個人賬戶中取款，否則將對應取款額按50%的稅率征稅。

三、美國個人退休金賬戶(IRA)的管理情況

1974年，美國國會頒布《雇員退休收入保障法案》(ERISA)，歷史性地創造出個人退休金賬戶(IRA)并賦予其雙重角色：一是鼓勵沒有被雇主養老金計劃覆蓋的雇員通過私人金融機構建立稅收遞延的退休儲蓄賬戶;二是準許退休人員和變換工作的雇員把其以前積累的雇主養老金計劃資產轉存至IRA，以便于繼續積累退休儲蓄資產。因此，IRA既為雇員繼續保存其雇主養老金計劃資產提供了一種渠道，同時也是一種自愿積累養老儲蓄的工具。截止2013年末，美國個人退休金賬戶資產余額為6.97萬億美元，有45%的美國家庭擁有個人退休金賬戶，均每個家庭個人退休金賬戶資產余額約10萬美元。

IRA可以分為傳統IRA，羅斯IRA，簡易式雇員退休金計劃(SEP IRA)、簡易式IRA(SIMPLE IRA)。其中傳統IRA和羅斯IRA最為流行，分別占到擁有IRAs家庭數的56.0%和29.7%。

(一)傳統IRA的管理情況

傳統IRA稅收優惠的基本方式是延遲納稅(EET模式)，即個人賬戶在繳費、投資階段不征稅，只在領取時才根據稅法征收個人所得稅。

(1)建立限制。個人需要有收入，且年齡不得超過70.5歲。IRA賬戶實際是一個資金托管戶，在美國境內的銀行、信用社、存貸款機構、美國稅務總局核準的其他能夠履行托管職能的機構都可以開立。個人可開立1個以上IRA賬戶。

(2)繳費額度。為了避免當期財政稅收大量流失，美國《稅收法》規定，無論個人收入多少，每年能夠存入IRA賬戶的最高限額為5500美元，超過50歲的參與者每年可增加繳費1000美元。

(3)免稅額度。并不是傳統IRA賬戶中的所有繳費都可以享受免稅，這取決于賬戶擁有者的收入、申報狀態、是否加入了雇主養老金計劃等。已參加了雇主養老金計劃的單身個人修正年收入在59000美元以下的，傳統IRA賬戶繳費全部免稅，共同申報的已婚人士全部免稅條件為修正年收入在95000美元以下;沒有參加雇主養老金計劃的傳統IRA賬戶全部免稅。

(4)取款規則。通常情況下，賬戶擁有者不得在59.5歲之前取款，若賬戶擁有者任意終止、變更資金用途或提前取款，賬戶內的資金將失去稅收優惠，賬戶擁有者除了補交以前的稅款之外，還需另繳10%的罰金，特殊情況除外(包括第一次購房、身體殘障無法上班、發生沒有補助的醫療費用賬單等)。賬戶擁有者達到59.5歲以后，就可以從賬戶中取款，數量和次數都沒有上限規定。

(二)羅斯IRA計劃的管理情況

20世紀90年代以來，隨著股票等多種投資方式的興起，許多人希望在退休時從IRA中一次性提取大量現款用于投資或改變生活方式，如購置新的房產。如果一次性取款數額十分龐大，適用稅率也將相應升高，結果反而得不償失。

針對這種情況，參議員威廉羅斯提出反向IRA，即羅斯IRA，并于1998年開始應用。羅斯IRA的基本機制是TEE模式，即向個人賬戶繳費時不免所得稅(稅后繳費)，但對賬戶獲得的投資收益免稅，領取時不繳納個人所得稅。

(1)建立限制。與傳統IRA不同，羅斯IRA對賬戶開立者的年齡沒有限制。

(2)繳費額度。羅斯IRA的繳費額度和傳統IRA一樣，目前每年能夠存入羅斯IRA賬戶的最高限額為5500美元，超過50歲的參與者每年可增加繳費1000美元。但是，羅斯IRA對參與者的收入上限有要求，單身、或已婚人士單獨申報的，其修正年收入不得超過127000美元，聯合申報的已婚人士其修改年收入不得超過188000美元，超過上限的不允許向羅斯IRA繳費。

(3)取款規則。如果羅斯IRA賬戶中的資金連續存滿五年或五年以上且年滿59.5歲后的所有取款，或參與人發生殘疾、死亡后的取款都將免稅。與普通的IRA不同，羅斯IRA不強迫參加者必須在滿七十歲半時開始取款，存入羅斯賬戶中的資金可以一直保留下去、不斷成長，可以傳承并且無需繳納遺產稅。不滿足條件的提前取款將被征收10%的罰金。

(三)IRA計劃的投資運營

IRA計劃的參與者直接負責個人退休金賬戶資產的投資管理，不受雇主或任何機構控制。根據美國《稅收法》第408條規定，符合要求的第三方金融機構(銀行、投資公司等)可為客戶管理IRA計劃。IRA計劃可投資于股票、債券、共同存單、共同基金、免傭金的共同基金、變動年金、免傭金的變動年金以及其他多種投資工具，也包括房地產，但IRA計劃不能用于申請貸款或作為貸款的抵押。

在IRA計劃成立初期，有80%的計劃資金配置于銀行存款，4%投資于共同基金，4%以證券經紀賬戶的形式持有，剩余8%投資于保險產品。至2001年，IRA計劃配置于銀行存款的比例下降至10%，通過共同基金和證券經紀賬戶對證券資產的投資比例大幅上升，兩者合計從1980年的8%上升至2001年的83%;對保險產品的投資比例則較為穩定，均在7%左右。2001年以后，IRA計劃資產配置基本保持穩定。截至2013年底，共同基金在IRA計劃總資產中占比達48%，證券資產投資占比約40%;銀行存款和保險公司產品分別占到7%和5%。

(四)IRA計劃的監管

根據ERISA的規定，IRA計劃的主要監管部門是美國稅務局，同時美國證券交易委員會、銀行、保險監管機構也IRA有間接監管職責。首先，美國財政部和其下屬的稅務總局負責對IRA計劃稅收優惠法規的監督和執行。其次，根據《證券法》、《證券交易法》、《投資公司法》和《投資顧問法》，美國證券交易委員會和銀行、保險監管機構對IRA計劃的投資對象如證券、共同基金、保險產品和提供相關服務的金融服務機構進行法律制約。

四、對我國的啟示

我國初步搭建起三支柱養老保障體系：第一支柱是政府強制建立的基本養老保險，第二支柱是企業年金計劃和職業年金計劃，第三支柱是個人自愿性的養老計劃安排，包括各種形式的商業養老保險和自愿養老儲蓄。由于缺少尊重個人自主決策、自我受益的個人養老賬戶制度，第三支柱事實上并沒有制度化存在。

(一)存在的問題

1、巨額累計結存基金處于貶值狀態

截至2013年末，我國基本養老保險基金已超過3萬億元，但由于法規限制，除很少一部分委托全國社保基金理事會管理外，其余全部用來購買國債和存入銀行專戶。由于投資渠道偏窄，年均收益率僅為2%左右，扣除通貨膨脹率后的實際收益率為負。

2、企業年金稅收優惠政策激勵不足

從美國經驗看，稅收優惠政策是推動養老金發展的關鍵因素。而我國企業年金稅收優惠政策一直不給力，財稅[2013]103號文實施之前，員工繳費不能享受稅前減免(但領取待遇時不用繳稅)，對職工的吸引力有限，很多企業只讓員工象征性地繳納1元錢，使得企業年金個人繳費機制名存實亡。2013年12月6日，財政部、人社部、國家稅務總局發布《關于企業年金、職業年金個人所得稅有關問題的通知》(103號文)，明確對企業年金、職業年金個人所得稅實行遞延納稅優惠政策。為強化103號文的貫徹落實，國家稅務總局于2017年1月2日發布《關于做好企業年金職業年金個人所得稅征收管理工作的通知》(143號文)。然而在既沒有稅收起征點(領取年金待遇從0元開始起征個人所得稅)，又對投資收益也征稅的情況下，新政的稅收優惠力度甚至還不及原政策。

3、個人退休金賬戶制度仍處于探索階段

我國養老保障體系第三支柱??個人退休金賬戶至今未出臺實質性政策。由于缺少政策指引，市場處于無序發展狀態。有不少金融機構以“養老”為噱頭來推銷各種銀行儲蓄、理財投資和商業保險，這些金融產品大多期限較短，有的因投資高風險品種給客戶造成巨大財產損失。

(二)政策建議

1、開展基本養老保險結存基金投資運營

針對結存基金投資運營問題，十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》已明確指出要“加強社會保險基金投資管理和監督，推進基金市場化、多元化投資運營”。通過借鑒美國經驗并結合我國國情，本報告認為，我國基本養老保險基金投資運營采取中央集中運營的管理模式、專門機構運作、多元金融產品投資是最佳選擇。

(1)集中管理有利于提高經營管理效率。《社會保險法》第六十四條明確規定“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”，投資運營管理制度的設計首先應當與此大方向保持一致。其次，我國各地經濟發展、金融環境和投資管理能力差異較大，如由地方自行投資，地區之間的投資收益可能會出現一定差異，難以全部實現保值增值，也容易引起公眾質疑。

由中央層面集中投資運營，有利于壯大專門機構管理資金實力，形成規模效應，集中分享國家優惠政策，獲取較高投資收益。同時，可以增強專門機構人才吸引力，在全球范圍招攬養老基金投資管理專門人才，由此進一步提升投資業績，控制投資風險。

(2)專門機構運作管理符合基金特殊性質。從安全性的角度看，由政府成立專門機構開展投資運營，實際是以國家信用為擔保，以政府財政為后盾并作為最后的支付者，安全程度較高，同時機構設置和運行方式清晰，便于政府監管。從收益角度看，專門機構有追求基金收益的內在動力與外部壓力，國家可以集中統一施行優惠扶持政策，有利于提高投資盈利水，另一方面，機構相對較少，營銷成本低，基金持有人也可獲得更多的收益。

(3)多元化市場投資符合我國國情。與美國不同，我國屬于非負債型國家。截至2013年末，我國中央財政國債余額8.68萬億元人民幣，當年國債發行額為1.69萬億元。由于社保基金規模龐大，2013年底基本養老保險基金累計結余已達3.13萬億元，在今后一段時期內還將持續增加，單一國債市場難以容納社保基金，所以采取多元化、市場化的投資方式更符合我國國情。

2、建立基本養老保險風險準備金。

考慮到基本養老保險基金涉及廣大人民群眾的切身養老權益，國家還應參照同期銀行定期存款收益率或國債利率，為基本養老保險基金投資承諾“底線收益”。基本養老保險基金投資收益超出盈利目標的，轉入盈虧風險準備金;未達到“底線收益”的，由盈虧風險準備金彌補;盈虧風險準備金無法彌補的，由國家財政“兜底”，消除參保群體和社會公眾的后顧之憂。

3、建立個人退休金賬戶制度

為鼓勵和規范國民為個人養老需求自覺進行長期規劃和安排，建議構建稅收遞延的個人退休金賬戶制度，這是完善我國多支柱養老金體系的必然要求，同時也可緩解未來老齡化高峰來臨時政府在基本養老保險的財政壓力。具體政策建議如下：

(1)建議為個人退休金賬戶提供一定的稅收優惠政策。在個人繳費階段給予個人退休金賬戶一定額度的稅收優惠政策支持(比如每月1000元繳費可稅前列支)，投資階段免稅收，到待遇領取階段再征個人所得稅。個人如果沒有參加企業年金、職業年金計劃，該稅收優惠額度可適當增加，以體現制度的公性。

(2)建議個人退休金賬戶管理初期采取數量監管模式。一是對管理機構實施資格準入，金融機構須向監管部門(人社部、財政部、銀監會、證監會、保監會)申請，獲得牌照才能開展個人賬戶退休金管理工作。二是對個人退休金賬戶實施稅務注冊，只有獲得稅務部門審核確認合格的賬戶，才能享受政府給予的稅收優惠待遇。三是對個人退休金賬戶資金支取實行嚴格限制。除非特殊情況(比如出國定居、死亡、病重等)，否則必須到個人退休后才能領取該賬戶資金。

(3)建議個人退休金賬戶資金的投資運營采取市場化多元配置方式。各類投資管理機構需向個人退休金賬戶提供符合養老金風險收益偏好需求的一攬子投資方案，投資對象具有長期性和穩健性兩大特點，可包括股票、債券、基金、銀行存款、商業保險等多樣化產品。投資者個人可自主選擇符合自己生命周期特點和投資風險偏好的金融產品，并可定期進行投資再選擇或產品轉換。對于不具備專業知識或因工作繁忙而不愿主動選擇的投資者，可默認其配置產品為指定的低風險產品類型(如生命周期基金).

4、建立統一養老金賬戶

我國目前實行的分項稅制，要對個人的每項收入都分別征稅，這也是為什么我國目前領取企業年金待遇時，要從0元開始起征個人所得稅的主要原因。基于此，本報告建議建立統一養老金賬戶，對每一類養老金(如基本養老保險、企業年金、職業年金和個人退休金賬戶)在統一養老金賬戶下設子賬戶，分別記錄該類養老金的繳費、投資收益、待遇支付，并在稅務部門備案。這樣做到好處如下：

(1)能實現對養老金待遇合并收入超過個稅起征點的收入征個人所得稅，讓廣大人民群眾真正得到實惠。

(2)便于國家對養老金給予更公的稅收優惠政策，個人如沒有參加企業年金計劃，相應地他能在個人退休金賬戶上享受更多的稅收優惠。

(3)國家還可掌握不同時期個人收入的基礎數據，從而幫助提高稅務征收的質量，做到應收盡收;同時，個人養老金收入的基礎數據在一定程度上對于完善我國的個人征信體系有所裨益。

5、加快養老金投資產品創新

養老金投資產品創新是美國養老金計劃快速發展的助力器。美國資產市場可供選擇的投資工具較為豐富，尤其是上世紀90年代以來，包括生命周期基金在內的創新共同基金產品，從無到有，發展迅猛，反映出市場對這些契合養老金投資本質的創新產品有極大需求。基金公司等商業金融機構不斷開發適應公眾養老需求的各類創新產品，不僅促進了美國共同基金行業的創新浪潮和資產管理規模增加，也促進了美國資本市場的穩定健康發展。本報告建議政府相關部門鼓勵金融機構加快養老金投資產品創新，為將來更好地實現養老金保值增值目標，以及更好地滿足廣大人民群眾的養老金投資需求打下堅實基礎。