農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷

　　從時間上看，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的變遷經(jīng)歷了三個階段，一是1987-1999年實(shí)行的以農(nóng)民單方繳費(fèi)為主的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“老農(nóng)保”)階段;二是2017年開始試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農(nóng)保”)階段，三是2017年2月開始推進(jìn)的將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的工作。

2.1老農(nóng)保制度的建立與失敗

　　改革開放以及家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制實(shí)施之后，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的沒落，集體分配和五保戶供養(yǎng)制度逐漸失去經(jīng)濟(jì)來源;而勞動力流動、農(nóng)村家庭規(guī)模小型化等問題的出現(xiàn)，也導(dǎo)致家庭養(yǎng)老這一農(nóng)村主要養(yǎng)老模式的地位開始松動。很長一段時間內(nèi)，養(yǎng)老保險制度是農(nóng)村工作中的一個空白。在這種情形下，地方政府開始了對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的自主探索。20世紀(jì)80年代初，上海嘉定縣就開始了社區(qū)養(yǎng)老實(shí)驗(yàn)。民政部也于1987年在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點(diǎn)工作。

　　直到1992年，民政部才在前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺了我國歷史上第一個農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案——《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(老農(nóng)保制度)。該方案對農(nóng)村養(yǎng)老保險的規(guī)定為：資金籌集堅持以個人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的原則。個人交納要占一定比例;集體補(bǔ)助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付;國家予以政策扶持，主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)多檔次，月交費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次，供不同的地區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、企業(yè)和投保人選擇。

　　然而這一制度在推廣時并不順利。例如內(nèi)蒙古的“老農(nóng)保”工作從1992年開始試點(diǎn)，1996年全面推開，至1998年末總共不到100萬人參保，只占農(nóng)牧民總數(shù)的7%。吉林省在1999年即開始出現(xiàn)了新增參保人數(shù)下降，退保人數(shù)逐漸增多，農(nóng)村養(yǎng)老保險呈現(xiàn)全面萎縮狀態(tài)。由于老農(nóng)保參保率越來越低，國務(wù)院于1999年7月指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對己有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度被叫停。

　　為什么試點(diǎn)期的的成功不能有效推廣到全國呢?學(xué)者分析認(rèn)為有以下幾個原因：(1)中國農(nóng)民具有明顯的務(wù)實(shí)性和經(jīng)驗(yàn)特征，受傳統(tǒng)文化和守舊的影響，他們很難認(rèn)識到為老年期進(jìn)行儲蓄的必要性。(2)老農(nóng)保低下的保障水對農(nóng)民缺乏激勵性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展通貨膨脹是種常態(tài)，2-20元的等差繳費(fèi)檔次長期來看，無法使得農(nóng)民對未來有良好的養(yǎng)老保障水的預(yù)期。(3)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。我國農(nóng)村居民的收入1985年只有人均397.6元，1990也僅有686.3元，而老農(nóng)保正式實(shí)施的時間段里，農(nóng)民人均三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性(學(xué)雜費(fèi)支出、醫(yī)療費(fèi)支出和各種稅費(fèi)支出)支出額占上年人均純收入的比例均高達(dá)11%。在這種情形下，農(nóng)民顯然無暇顧及對未來的養(yǎng)老進(jìn)行投資。

2.2新農(nóng)保的建立與順利實(shí)施

　　1999年國務(wù)院叫停老農(nóng)保后，我國農(nóng)村正式的養(yǎng)老保險制度安排又重新進(jìn)入了空白期。然而，我國農(nóng)村老齡化程度在不可阻擋的上漲，計劃生育政策的實(shí)施又使得農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老的家庭養(yǎng)老模式受到嚴(yán)重影響，同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的深化，城鄉(xiāng)差距越來越大，這些因素都逼迫中央政府重視農(nóng)村的養(yǎng)老問題。此外，2008年前后爆發(fā)的金融危機(jī)也是新農(nóng)保制度出臺的重要外部因素。在金融危機(jī)的沖擊下，國外市場走軟，而我國國內(nèi)消費(fèi)水早在金融危機(jī)前久陷入了低迷狀態(tài)，其中城鄉(xiāng)收入差異巨大、農(nóng)村居民收入太低、消費(fèi)能力不足是制約我國國內(nèi)市場消費(fèi)能力不足的根本性原因。因此，提高農(nóng)村居民的收入和社會福利，既可以縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)社會和諧，又能產(chǎn)生大量內(nèi)需，刺激經(jīng)濟(jì)，堪稱一舉多得。

　　因此，2017年9月1日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定2017年在全國選擇10%的縣(市、區(qū)、旗)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農(nóng)保”)試點(diǎn)，以后每年增選10%的縣市試行，至2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，并明確了各級財政對新農(nóng)保的補(bǔ)助政策。新農(nóng)保與老農(nóng)保相比，最大的變化是明確了政府對農(nóng)民養(yǎng)老的財政責(zé)任。新農(nóng)保方案提出：新農(nóng)保基金由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，其中個人繳費(fèi)分為100，200，300，400，500元五個檔次，地方政府對農(nóng)民參保補(bǔ)助不少于每人30元，中央政府對60歲及以上農(nóng)民提供每月55元的免費(fèi)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

　　新農(nóng)保政策頒布后，受到了農(nóng)民的熱烈歡迎，山東省截至2017年10月底，全省國家首批新農(nóng)保試點(diǎn)參保人數(shù)達(dá)到563.1萬人，累計基金結(jié)余34.7億元，均參保率為89.3%;江蘇南通市新農(nóng)保試點(diǎn)參保率為95.78%;南寧武鳴縣一年來新農(nóng)保參保率達(dá)85.11%。新農(nóng)保之所以能夠順利推廣，強(qiáng)大的政府財政投入對整個制度各方主體積極性的盤活起到了關(guān)鍵性作用。政府財政投入破除了農(nóng)民的短視心理，流動偏好及對政府的不信任等因素。新農(nóng)保制度中規(guī)定的年齡超過60歲的農(nóng)民可以不用交費(fèi)，只要其符合交費(fèi)條件的子女參保，則其超過60歲的父母即可免費(fèi)領(lǐng)取每年660元的養(yǎng)老金這一規(guī)定，對于農(nóng)民來講是一筆極劃算的帳。

　　與老農(nóng)保相比，新農(nóng)保的特征具體表現(xiàn)為：(1)新農(nóng)保更具普遍性和社會性。新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)覆蓋全國各大中小城鎮(zhèn)的農(nóng)村地區(qū)，參保對象為所有的農(nóng)村年老居民，而老農(nóng)保的參保對象只是限定為“非城鎮(zhèn)戶口，不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口”，參保對象的范圍擴(kuò)大使得新型農(nóng)村養(yǎng)老保更具普遍性，有利于農(nóng)村年老居民在基本公共服務(wù)上實(shí)現(xiàn)均等化。(2)新農(nóng)保更具互濟(jì)性和福利性。新農(nóng)保雖然仍堅持個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼的形式，但不再限定各部分的繳納比例，而是積極鼓勵社會經(jīng)濟(jì)組織社會公益組織幫助參保人繳納資費(fèi)，中央政府和地方政府也采取相應(yīng)手段增加對政府補(bǔ)貼基金，大大減輕了農(nóng)民個人繳費(fèi)的負(fù)擔(dān)。(3)新農(nóng)保凸顯了政府的主體性。政府作為社會養(yǎng)老保險的經(jīng)驗(yàn)主體，在“新農(nóng)保”的推行過程中承擔(dān)著研究方案、制定政策、組織管理、財政投入、監(jiān)督與服務(wù)的職責(zé)，對“新農(nóng)保”的良性運(yùn)行發(fā)揮了不可替代的作用。強(qiáng)大的財政實(shí)力和財政投入表明了政府作為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度供給主體的供給能力和供給意愿，這是新農(nóng)保能夠順利推行的最重要因素之一。

　　然而，新農(nóng)保政策也有它本身的缺點(diǎn)和問題。首先，相對于日益上漲的物價，每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的效果實(shí)在有限，從此種角度來說，新農(nóng)保更像是社會福利補(bǔ)貼而非社會保障制度。在未來很長一段時間內(nèi)，家庭養(yǎng)老模式仍然會是農(nóng)村養(yǎng)老的最主要模式。因此，中央政府必須逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額，才能更好發(fā)揮新農(nóng)保的社會保障作用。第二，雖然政府規(guī)定新農(nóng)保在籌資上實(shí)行“個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”的方式，但是我國絕大部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成份已歸于零，指望靠集體來進(jìn)行補(bǔ)助可能性不大。而規(guī)定的每年30元的地方政府補(bǔ)貼，對于我國中西部數(shù)百個吃財政飯的貧困縣來講，也有一定的負(fù)擔(dān)。此外，新農(nóng)保在運(yùn)行過程中，如何建立合理的統(tǒng)籌機(jī)制，如何實(shí)現(xiàn)基金的合理運(yùn)作、保值增值，如何避免出現(xiàn)“空賬運(yùn)行”現(xiàn)象，這些都需要細(xì)致研究、謹(jǐn)慎規(guī)劃。

2.3城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的建立

　　2017年2月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(新農(nóng)保)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(城居保)，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。“城居保”建立于2017年，針對城市18歲到60歲處于工作年齡但沒有工作的居民，這個群體人數(shù)不多，全國僅幾千萬人，參保人數(shù)相對來說并不多。而這兩種養(yǎng)老保險制度設(shè)計上非常相像，比如，都設(shè)立了個人賬戶、個人向賬戶里繳費(fèi)、繳費(fèi)公式也類似，兩種制度養(yǎng)老金發(fā)放公式也類似。因此，將兩者進(jìn)行合并，有助于降低成本、提高效率。更重要的是，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，意味著我國開始進(jìn)入到打破公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元制度、推進(jìn)制度并軌的新階段。