由人社部牽頭制定的養老保險頂層設計整體方案，正面臨諸多難題。

2017年1月14日，國務院發布“關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定”，“雙軌制”改革初見成效。但經濟觀察報了解到，養老保險頂層設計的其他方案，比如養老金全國統籌、社保資金投資運營以及延遲退休政策等，仍在進行當中。其中，制定養老金統籌方案的難度最大。

按照人社部原來的計劃，養老金頂層設計整套方案要在2017年出臺。人社部部長尹蔚民在當年年底參與全國人大的質詢時表示，設計養老金全國統籌、投資運營等方案，需要解決很多矛盾和難點，很難找準其中最佳利益衡點，人社部將爭取在2017年完成該方案的設計。

經濟觀察報獲悉，對全國統籌方案，目前人社部方面的總體思路是，統一確定養老金繳費的基數和費率，歸集中央統籌基金，同時增加和利用好中央財政補助資金;進一步統一全國的養老金待遇確定和調整的政策，以便進行省際之間養老基金余缺的調劑;另外，在確保全國統籌的前提下，還允許省級地區有一定的費率和待遇調整浮動幅度，以此來調動中央和地方兩方面的積極性。

統籌難題

據悉，人社部、財政部等方面認為，在目前尚未出臺的養老金設計方案中，制定養老金統籌方案的難度最大，而要真正實現養老金全國統籌，涉及的矛盾和問題很多，解決的難度也很大。

一位人社部專家告訴經濟觀察報，在去年12月下旬召開的十二屆全國人大常委會第十二次會議上，曾圍繞養老金頂層設計舉行了一場專題詢問。期間，參會代表們討論最多的就是，養老金全國統籌中的一系列問題。

人社部部長尹蔚民參加了這次養老金頂層設計專題詢問。對于養老金全國統籌，尹蔚民表示，“確實是一個非常復雜的問題。”現在各區域之間，主要存在養老基金結余不衡、養老人口贍養比例不衡問題。而在這樣的背景下設計全國統籌方案，就很難處理好中央與地方的關系、地方區域之間的關系。

對于尹蔚民提出的養老金失衡、養老人口贍養失衡問題，上述人社部專家認為，其背后都有著深刻的歷史背景。比如，從現在養老金繳費在職職工與退休職工的比值來看，廣東高達9：1，遼寧是2.15:1，吉林1.69：1、黑龍江只有1.52：1，而造成這一問題的根源，是在過去的經濟發展中，黑吉遼的很多青壯年勞力都到廣東等沿海省市打工，在當地既要納稅，還有繳納社保費用，但基本上都享受不到養老金待遇。黑吉遼東三省財政為此所承受的養老壓力，也就明顯要比廣東大。

按照人社部掌握的數據，東部與中西部省(市、區)之間的養老金結余差距懸殊，東部地區合計起來能占到全國養老金結余的一半以上;而中西部地區卻基本都是靠中央財政轉移支付。下一步推進養老金全國統籌，有可能會出現用東部贏余的養老金來彌補處于虧空狀態的中西部和東北地區，這勢必會引發東部地區的不滿。

中國人民大學公共管理學院教授李珍表示，早在1997年，基本養老保險制度推廣之時，人社部就要求盡早實現養老金省級統籌，但目前為止，只有北京、上海、天津、重慶、陜西、等7個省(市、區)實現了養老金省級統收統支，其它基本都是停留在縣(市)級統籌階段。養老金統籌推進緩慢的原因，就是由于縣(市)級政府，對于社保事權的上移，基本都是采取消極的態度。要實現養老金全國統籌，必然會有部分養老基金結余較多的省(市、區)不愿意上交權力，這也會對提高養老金統籌層次形成較大阻力。

財政部部長樓繼偉也參加了本次養老金頂層設計專題詢問會。他表示，在設計養老金全國統籌中，會涉及到統一確定繳費的基數和費率的問題，現在企業普遍反映，養老金繳費率太高，企業負擔沉重，但財政部方面考慮的是，本來全國養老金缺口越來越大，如果降低養老金繳費基數，國家財政負擔的壓力就會更大，這也是養老金全國統籌需要面臨的一大難題。所以在設計養老金全國統籌方案時，就需要首先在養老金繳費政策上進行改革，讓參加養老保險繳費者充分享受多繳多得的好處。

上述人社部專家表示，目前人社部方面的總體思路已經確定，其中在確保全國統籌的前提下，允許省級地區有一定的費率和待遇調整浮動幅度，以此來調動中央和地方兩方面的積極性。

投資策略

養老金全國統籌只是頂層設計的內容之一，養老金的投資運營、延遲退休等問題，也是在養老金頂層設計專題詢問會上的一些重要議題。

對于養老金的投資運營，經濟觀察報了解到，2017年底，人社部、財政部等方面對養老金的投資方向、投資原則就已基本確定，即在較長的時期內，養老金是以投資農業、工業、交通通信業、商業服務業等在內的實體經濟為主，而不會投向風險很高的股票、房地產等市場;其外，為確保“基金安全和保值增值”，養老金投資要先搞試點，并且極有可能是，先對城鄉居民養老金投資進行試點。

在制定養老金投資運營方案中，目前存在的主要難題是，人社部與財政部等相關部門之間，中央與地方之間，對于養老金是由全國統一投資運營，還是由各省分散投資運營，還沒有達成一致。

前述人社部專家分析表示，現在全國養老金還沒有實現省級統籌，有的還在縣(市)級政府，如果允許各省分散投資，則遇到的風險會比較大，而且各省養老基金結余規模也不同，這方面人社部等方面還在進一步深入研究。

目前在國家層面上，是由全國社保基金理事會嘗試對全國社會保險基金投資運營，其掌控的養老基金，主要是中央財政的投入，大約已超1萬億元，下一步如果實施全國統一投資運營的策略，由各省匯集起來的養老金數額將會非常龐大，人社部等方面的設想是，來自地方的養老金有80%以上都屬于企業和個人繳費，是老百姓的“養命錢”，所以這就考慮到，是否由中央再成立新的養老金投資機構，來對這部分養老金進行投資運營，以確保投資的絕對安全。

對于很多人關注的延遲退休，大致的情況是，人社部等方面也基本明確了改革方向，大致的情況是，采取小步慢走的方式，先從提高女性退休年齡著手，再逐步緩慢地延長男女退休年齡。其外，延遲退休方案出臺后，還會有幾年的緩沖期，然后才進入正式實施階段。

目前官方對于延遲退休尚未確定的是，退休年齡是推遲到63歲還是65歲，此外還有實施延遲退休的具體時間、配套措施以及監督實施的問題等。