《事業單位人事管理條例》重點熱點問題解讀

　　事業單位人事管理條例》(以下簡稱“《條例》”)作為事業單位人事管理的第一部行政法規，于2017年7月1日起正式實施。《條例》的頒布實施引起了社會的普遍關注：為什么事業單位人事管理不直接適用《勞動合同法》而要出臺專門規定?《條例》為什么這么簡單?《條例》規定與以往有什么不同?事業單位工資漲不漲、養老待遇降不降?《條例》應如何實施?對此，我們特別邀請人力資源和社會保障部中國人事科學研究院事業單位人事管理研究室主任李建忠解讀相關問題，以幫助廣大讀者深化對事業單位人事管理的認知，并推動《條例》更好地貫徹落實。

一、事業單位人事管理為什么要專門立法

　　從2000年7月中央《深化干部人事制度改革綱要》提出要研究制定《事業單位聘用條例》，到2017年7月《條例》實施，經過了14年的立法過程，可謂“十年磨一劍”。出臺《條例》一波三折，雖然原因很多，但根本上還在于對《條例》立法必要性的爭議。

　　2005年，《公務員法》頒布;2006年，《條例》起草工作啟動;2007年，《勞動合同法》頒布。事業單位是否適用《勞動合同法》成為法學專家們爭論的焦點。一種觀點認為，事業單位以聘用制為基礎的等的人事關系與勞動關系并無本質不同，可直接適用《勞動合同法》，無須專門立法;另一種觀點認為，事業單位是我國《憲法》規定的六類社會組織、《民法》規定的四類法人主體之一，歷來實行與企業不同的人事管理體制，應予專門規范。爭議的存在，對《條例》目的、內容等的抉擇和確定產生了影響，實際增加了起草和決策的難度。

　　這些爭議實際反映了人們對事業單位及其人事關系性質的不同認識，而這種認識來源于事業單位聘用制改革自身的定位。事業單位實行聘用制度的目的在于轉變事業單位的用人機制、搞活用人制度，改變傳統干部人事制度下“人員能進不能出、待遇能升不能降、職務能上不能下”的問題。通過實行人員聘用制度，轉換事業單位用人機制，實現事業單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變，由行政任用關系向等協商的聘用關系轉變。

　　如果將事業單位與其工作人員的人事關系簡單地歸結于等的聘用關系，單位自主用人、人才自主擇業，這和企業與勞動者之間等的勞動合同關系確實沒有什么不同，可以完全適用《勞動合同法》。

　　但事業單位作為政府舉辦的從事專業性公共服務的機構，其工作崗位實際是公共職位，其作為聘用主體，實際是由國家授權并運用公權力行使聘用權;事業單位工作人員實際是利用專業知識為公眾服務的公職人員。事業單位和工作人員之間的聘用關系，不僅涉及聘用雙方的利益，而且與公共利益、國家利益、公眾利益密切相關，屬于公共服務關系的一部分。在聘用關系中，相對于單位利益、個人利益，公共利益的維護和保障處于優先地位，具有優先性質。即與一般勞動關系僅直接涉及等雙方利益不同，事業單位人員聘用還直接關系到公共利益，并遵循公益優先原則。

　　因此，《勞動合同法》所規定的勞動者利益的優先性與事業單位應遵循的公共利益的優先性，在法律關系調整原則上存在根本的差異，勞動關系與人事關系雙方的權利義務也有較大不同，通過專門立法對事業單位人事關系和人事管理進行專門規定，十分必要。

二、《條例》究竟帶來了什么

　　《條例》總體較為簡略，只有10章44條。而《公務員法》有18章107條，《勞動合同法》有8章98條，作為《條例》前身的《條例》公開征求意見稿也有10章68條。但簡略的背后并不簡單。《條例》的出臺和實施，對我國行政體制改革和事業單位人事管理具有多重意義;與以往的改革相比，也不乏創新之處。

第一，以法規形式對事業單位人事管理進行專門規定是公共人事管理的重大創新。

　　在世界多數國家，類似我國事業單位的公共科研機構、公立學校、公立醫院等，在行政法上被界定為行政組織的一種類型，其工作人員作為政府雇員，需遵守行政雇員道德準則和義務，一般實行統一的公務員制度，適用公務員法，而不適用勞動法。在我國，出于分類管理和激活事業單位服務效率的需要，根據事業單位作為非監管性公共服務機構的特點，借鑒企業管理制度，實行與公務員不同的人事制度，是我國干部人事制度改革的重大創新。在全球范圍內，我國實際已成為規模最大的對公職人員實行聘用制度國家。《條例》的出臺，也使我國成為率先對公共服務機構人事管理進行專門規定的國家。

第二，《條例》為事業單位人事管理提供了明確的法規依據。

　　改革開放以來，建立適應機關、事業、企業不同特點的人事制度是改革的重要目標，《公務員法》和《勞動合同法》的頒布實施為公務員管理和企業勞動關系的調節提供了充分法律依據。由于事業單位管理的特殊性和對事業單位人事管理性質的不同理解，導致事業單位人事管理立法相對滯后，管理的法律、法規嚴重缺失，一方面影響了我國人事法規體系的完整性;另一方面也不利于事業單位人事管理的規范化。特別是聘用制作為對公職人員職務常任制度的重大改革，涉及事業單位人事法律關系的重大調整，關系3000多萬事業單位職工的切身利益，僅僅以政策意見為基礎，成為事業單位人事制度深化改革的制約因素之一，也不符合依法治國和依法行政的要求。《條例》的出臺，對聘用制、公開招聘制度、崗位設置管理制度、紀律處分制度等先期改革成果進行了法律確認，使其實現了“合法化”，同時，提高了事業單位人事立法的層次和效力，使事業單位人事管理實現了有法可依、有章可循，成為我國人事法規體系的重要而有機的組成部分。在深化事業單位分類改革的背景下，《條例》的頒布實施，意味著事業單位人事管理進入了法制化的新階段，為事業單位人事管理的全面規范奠定了基礎。

第三，《條例》構建了事業單位人事管理的全面的制度體系。

　　《條例》共分10章，包括總則、崗位設置、公開招聘、競爭上崗、聘用合同、考核培訓、獎勵處分、工資福利、社會保險、爭議處理、法律責任等各個方面，雖十分簡潔，卻涉及事業單位人事管理主要的、基本的環節，全面構建了事業單位人事管理的制度體系，是事業單位人事管理的總章程，有助于推進事業單位人事制度改革全面發展，標志著事業單位人事制度體系框架的初步形成。

第四，《條例》明確了事業單位人事制度改革的未來方向。

　　《條例》不僅是對既往事業單位人事制度改革成果的總結，還是對事業單位人事制度的頂層設計。聘用制改革以來，適應管理實踐的迫切需要，公開招聘、崗位設置、紀律處分等制度規范得以先行出臺，但競爭上崗、獎勵、考核、培訓、申訴、人事監督等重要制度限于上位法規的缺失，未能及時進行制度規范。《條例》對這些管理領域作出了原則性的規定，并進行了相應的制度創新，如《條例》第40條規定，對事業單位人事管理工作中的違法違紀行為，任何單位或者個人可以向事業單位人事綜合管理部門、主管部門或者監察機關投訴、舉報，有關部門和機關應當及時調查處理，明確了社會公眾和事業單位職工對事業單位人事管理的監督權和控告權，意義重大。這些規定指明了事業單位人事制度改革的發展方向，為相關配套規章的出臺提供了依據，有助于推動事業單位人事管理法制化目標的全面實現。

三、《條例》中輿論關注的兩大熱點問題

　　工資和養老制度改革關系到事業單位工作人員的切身利益，同時也和公共利益密切相關。因此，《條例》頒布和實施后，工資和養老保險問題成為輿論關注的熱點問題。

　　關于工資問題，社會輿論對《條例》中有關事業單位工資制度的規定并不關心，而是直接關注《條例》中規定的“國家建立事業單位工作人員工資的正常增長機制”，是否意味著事業單位工資標準的調整。對此，有關部門給予了及時澄清，即事業單位建立正常的工資增長機制，并不代表工資水馬上增加。

　　與輿論關注點不同，實際上，《條例》對事業單位工資制度的規定具有十分重大的法理意義。盡管我國事業單位自新中國成立以來一直實行國家規定的統一工資制度，但這些制度歷來只是以政策文件的形式出現并在內部執行，社會公眾以至事業單位工作人員一般并不了解其具體制度。2006年實行的新的崗位績效工資制度有關文件至今尚未正式公開。這是公眾和媒體對事業單位工資不斷猜測誤解的一個重要原因。《條例》規定，事業單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼。這是國家第一次以法規形式對事業單位的基本工資制度進行公開立法規范，其歷史意義不容低估。

　　《條例》關于事業單位工資制度的規定另一值得關注的重大信息是第32條“國家建立激勵與約束相結合的事業單位工資制度”的表述。這和《公務員法》“公務員實行國家統一的職務與級別相結合的工資制度”的規定有明顯不同，也與《條例》征求意見稿提出的“事業單位執行國家統一的工資制度”“崗位工資、薪級工資執行國家統一的政策和標準”的表述不同，即《條例》未明確規定事業單位實行國家統一的工資制度。與此相關的背景信息是，《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立符合行業特點的公立醫院人事薪酬制度。這意味著事業單位工資制度在“激勵和約束相結合”的原則下，可能會探索實行除現行崗位分類之外的“符合行業特點”的分類管理模式。

　　《條例》提出，國家建立事業單位工作人員工資的正常增長機制，這也成為事業單位人員薪酬權益保障的法規依據。建立機關、事業單位正常的工資增長機制是改革開放以來我國公職人員工資制度改革的重要政策目標，這是對計劃經濟體制下我國薪酬管理問題反思的重要成果。在計劃經濟時代特殊的政治背景下，工資標準的僵化帶來整個工資制度的崩潰和分配上的均主義，這是我國工資制度設計和運行值得吸取的重大教訓。而事業單位崗位績效工資制度的設計，從多方面對這一問題進行了校正，如崗位晉升、薪級提高都可實現個人工資的正常增長。但新工資制度實施已7年時間，事業單位崗位和薪級工資標準并未隨經濟社會發展進行調整，特別是除義務教育和公共醫療衛生單位外，其他事業單位的績效工資一直未能按計劃執行，這是《條例》實施和深化收入分配制度改革迫切需要關注和解決的重要問題。

　　關于事業單位工作人員依法參加社會保險問題，社會關注度最高的是養老保險制度的改革。從立法角度看，事業單位人員參加社會保險并非《條例》首先作出的規定。2017年7月1日起實施的《社會保險法》已將事業單位納入其適用范圍，并規定事業單位職工參加基本養老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔。對于事業單位工作人員實行基本養老保險制度后“養老待遇”是否可能降低的問題，從現行事業單位退休制度、退休金計算方式與保險制度的比較看，實際對養老待遇影響不大。對于國家財政在事業單位實行養老保險制度后可能面臨的投入問題，從長期看，這一改革只是財政對養老資金的投入方式發生了變化，即將未來職工退休后的養老支出提前補充進入職工個人養老賬戶，其資金支出應大體衡，但短期內，“提前預支”則意味著期財政支出的增加。值得一提的是，從制度設計的角度，機關、事業單位養老保險制度的改革，其意義并非僅僅在于與企業實現“并軌”，而是有助于保障機關、事業單位工作人員的養老權益，使他們不必等到退休才能享受養老待遇，為他們的職業流動提供了保障。

四、如何更好地實施《條例》

　　《條例》對事業單位人事管理的規定是對年人事制度改革成果的總結，其中，公開招聘、崗位管理、聘用管理、紀律處分、人事仲裁等制度已經在實踐中得以實施。但進一步實施《條例》仍需通過深化改革、完善制度來實現。

　　第一，要加快配套制度的建設。《條例》的簡略性對配套制度和實施細則提出了更高的要求。一方面，需加強對現有規章制度的清理，對與《條例》規定存在沖突的政策文件進行清理，如明確原有的《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》、《事業單位公開招聘人員暫行規定》、《事業單位崗位設置管理暫行辦法及其實施意見》、《事業單位工作人員處分暫行規定》等是否直接作為《條例》配套規章;明確《全民所有制事業單位專業技術人員和管理人員辭職暫行規定》、《全民所有制事業單位辭退專業技術人員和管理人員暫行規定》、《人事爭議處理規定》是否需要廢止等。另一方面，需加快新的配套規章的制訂進程，如及時出臺獎勵、聘用合同管理、競爭上崗、考核、交流、培訓、人事監督檢查等相關的規定，建立完善的政策法規體系。

　　第二，要及時規范聘用合同管理。如根據《條例》規定的聘期、解除聘用合同的條件等對事業單位已簽訂的聘用合同進行更改。特別是要針對編外人員、停薪留職人員、保留檔案關系人員等特殊情況，提出有針對性的解決辦法，促進《條例》的全面實施。

　　第三，要進一步完善工資制度、養老保險等重大制度改革方案的設計，統籌推進事業單位分類改革與人事制度改革，統籌推進機關與事業單位改革，統籌公共利益與工作人員切身利益，為《條例》的實施奠定基礎。