一、背景情況

《行政處罰法》出臺后，本市制定了市政府文件《上海市行政處罰聽證程序試行規(guī)定》(以下簡稱原《規(guī)定》)。原《規(guī)定》實施以來，對于規(guī)范本市行政機關行政處罰聽證工作起到了積極的推動作用。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及《行政訴訟法》的修改等，原《規(guī)定》的部分內(nèi)容已不能適應目前執(zhí)法工作的實際，比如關于聽證范圍、較大數(shù)額標準、證據(jù)種類等規(guī)定。根據(jù)《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中要求完善執(zhí)法程序的精神，同時，考慮到本市對行政處罰聽證的認識和實踐相較于原《規(guī)定》制定時已經(jīng)較為成熟，因此，擬將原《規(guī)定》上升為政府規(guī)章，以進一步提高該規(guī)定的效力。

二、《草案》的主要內(nèi)容

《上海市行政處罰聽證程序規(guī)定(草案)》(以下簡稱《草案》)共六章三十二條，主要內(nèi)容包括四個方面：一是明確了聽證范圍，具體包括擬作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款、較大數(shù)額沒收違法所得、較大數(shù)額沒收非法財物等行政處罰。同時，還明確了上述較大數(shù)額的標準。二是對聽證組織機關和聽證人員作出了規(guī)定，明確了聽證人員的范圍、聽證主持人的職權和職責等。三是明確了聽證參加人的范圍，并對聽證參加人的義務、當事人的權利以及案件調(diào)查人員的權利等作出了規(guī)定。四是對聽證的告知、提出、受理和舉行的具體程序進行了規(guī)范。

三、《草案》相較于原《規(guī)定》修改的主要內(nèi)容

《草案》修改的內(nèi)容主要涉及以下兩個方面：

(一)對較大數(shù)額的相關規(guī)定作了修改

1、調(diào)整了較大數(shù)額的標準。(見第二條第二款)

原《規(guī)定》較大數(shù)額的標準是對非經(jīng)營活動中的違法行為處以1000元以上、對經(jīng)營活動中的違法行為處以3萬元以上的罰款。《草案》修改為較大數(shù)額對個人是指5000元以上(或者等值物品價值);對法人或者其他組織是指5萬元以上(或者等值物品價值)，但法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的最低罰款額為5萬元以上的，是指最低罰款額的1.5倍，但最高不超過10萬元。這樣修改理由是：原《規(guī)定》的標準與1996年《上海市人民代表大會常務委員會關于市人民政府制定規(guī)章設定行政處罰罰款限額的規(guī)定》中規(guī)定的罰款限額是一致的。但此后市人大常委會已兩次提高了罰款限額，目前最高處罰金額為30萬元。我們認為，一方面隨著處罰限額的大幅提高，對于行政機關，確實存在聽證工作量增加的問題。但是，另一方面標準提升幅度過大又不利于當事人權益的保護。為了衡好相對人權益保護與執(zhí)法實際承受能力的關系，我們在聽取行政機關意見，并參考部分外省市和國家行政主管部門的聽證規(guī)定的基礎上，經(jīng)綜合比較分析，重新確定了較大數(shù)額的標準。

2、明確了例外規(guī)則。(見第二條第三款)

目前有的國家有關行政主管部門對較大數(shù)額作出了規(guī)定，有的比《草案》低，有的比《草案》高。對于前一種情形，從保護當事人權益的角度出發(fā)，《草案》規(guī)定，應當按照國家有關行政主管部門的規(guī)定執(zhí)行。對于后一種情形，如果是由規(guī)章規(guī)定的，《草案》規(guī)定也可以從其規(guī)定。

3、刪去了原來調(diào)整較大數(shù)額標準的批準機制。

原《規(guī)定》中規(guī)定行政機關擬定的較大數(shù)額標準低于或者高于原《規(guī)定》標準的，均應當報市政府法制辦批準并公布。經(jīng)研究，我們認為，行政機關如降低標準，有利于保護當事人權益，因此無需報我辦批準，只需向社會公開即可。而提高較大數(shù)額的標準，由于會進一步限制當事人聽證的權利，因此原則上不應再留有可提升的空間。

(二)加大了對當事人權益的保護

與原《規(guī)定》相比較，《草案》進一步加大了對當事人權益的保護，主要有如下幾方面：

1、擴大聽證事項范圍。(見第二條第一款)

《草案》在聽證范圍中納入了較大數(shù)額的沒收處罰。主要從兩方面考慮：一是最高人民法院于2004年9月發(fā)布的《關于沒收財產(chǎn)是否應進行聽證及沒收經(jīng)營藥品行為等有關法律問題的答復(〔2004〕行他字第1號)》，以及2012年4月發(fā)布的有關指導案例中明確沒收較大數(shù)額財產(chǎn)的處罰需要聽證。二是部分國家行政主管部門也將沒收較大數(shù)額的違法所得和非法財物列入了聽證范圍。

此外，有的國家行政主管部門根據(jù)本部門的實際情況，還增加了其他需要聽證的事項。為此，《草案》規(guī)定，國家行政主管部門規(guī)定應當聽證的事項超出本市聽證范圍的，從其規(guī)定。

2、擴大聽證回避人員的范圍。(見第七、十、十四條)

參考《行政訴訟法》的有關規(guī)定，《草案》增加了翻譯人員、鑒定人作為應當回避的人員。

3、增加聽證告知書的送達方式。(見第十七條第四款)

參照處罰決定書的送達方式，《草案》在原有聽證告知書送達方式的基礎上，增加了留置送達、公告送達等送達方式。

4、明確當事人放棄聽證或者未提出聽證要求的，仍享有陳述申辯權。(見第十八條第二款)

結合執(zhí)法實踐，我們認為，為了更好地保障當事人權利，當事人放棄聽證權后，仍應享有陳述申辯權。《草案》對此進行了明確