2017年六中全會修改黨內監督條例變化解讀

日前，《關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》發布。這是我們黨成立90多年來，第一次對黨內法規和規范性文件進行集中清理，意義不言而喻。

為什么要開展這次集中清理?具體如何進行清理?集中清理對提高黨內法規制度執行力有何影響……帶著這些問題，本報記者日采訪了有關方面負責人和專家學者，一一進行詳解。

摸清“家底”、全面清理，一攬子解決黨內法規制度“四不”問題

談及中央為何部署開展這次集中清理工作，黨內法規和規范性文件清理工作領導小組辦公室、中央辦公廳法規局負責人表示，清理工作的意義可以用“三個工程”來概括：一是“基礎工程”，通過全面清理可以摸清黨內法規制度的“家底”;二是“系統工程”，通過清理可以維護黨內法規制度體系的協調統一;三是“戰略工程”，通過清理有利于明確下一步黨內法規制度體系建設的方向、重點和著力點。

將視線回溯。新中國成立以來特別是改革開放以來，我們黨制定了大量黨內法規和規范性文件，為規范黨組織工作、活動和黨員行為，增強黨的創造力凝聚力戰斗力提供了重要制度保障。但由于缺乏清理機制，新中國成立以來還沒有對出臺的黨內法規和規范性文件開展過集中清理。

“這就造成黨內法規制度十分龐雜、新舊并存，相當程度上存在不適應、不協調、不銜接、不一致的‘四不’問題，特別是有的規定滯后于實踐發展和形勢任務需要;有的規定同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，同憲法和法律不一致;有的規定相互之間交叉重復、沖突打架。”中央黨校黨建部教授任鐵纓說。

中央黨校政法部教授肖立輝認為，不少黨員干部對黨內到底有多少部黨內法規，這些黨內法規是如何規范黨組織和黨員行為的，并不十分清楚。因此，清理“家底”，對于黨內法規建設就顯得十分必要。

專家認為，黨內法規制度中存在的這些問題，有損黨內法規制度的嚴肅性和權威性，有礙黨內法規制度的貫徹執行，也不利于黨內法規制度建設的順利推進。借鑒開展法律清理、行政法規清理的做法，對黨內法規和規范性文件予以集中清理，一攬子解決黨內法規制度中存在的“四不”問題，十分必要。

中央對開展清理工作高度重視，將其作為加強黨的制度建設的一項重要舉措和任務來部署。《中國共產黨黨內法規制定條例》明確規定，黨內法規制定機關應當適時對黨內法規進行清理。去年，中央批準印發《辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》，正式啟動了黨內法規和規范性文件集中清理工作。

中央統一領導和部署，清理工作按照“由及遠、先上位后下位”思路進行

為做好這次集中清理工作，中央批準成立了由中央辦公廳牽頭，中央紀委、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部、中央政法委、國家檔案局、國家保密局等單位參加的黨內法規和規范性文件清理工作領導小組，小組辦公室設在中央辦公廳法規局。隨后，各地區、中央有關部門也相應成立了清理工作領導機構。

記者從中央辦公廳法規局了解到，此次清理工作遵循五條原則：

??以黨章和憲法為根本依據，凡是同黨章規定或者憲法、法律相抵觸的，都應通過清理予以廢止或者修改;

??維護黨內法規制度體系的統一性和協調性，對同上位黨內法規和規范性文件相抵觸的，或者與其他同位黨內法規和規范性文件相沖突的，應通過清理予以廢止或者修改;

??堅持與時俱進，適應世情國情黨情的發展變化，善于吸納這些年來黨的工作和黨的建設取得的創新成果;

??堅持實事求是，考慮歷史條件，立足黨內法規制度建設實際，突出清理重點，積極穩妥地做好清理工作;

??統籌推進，在中央領導下，統一部署，統一標準，統一行動，協調一致地開展工作，確保把這項任務完成好。

這次清理工作時間跨度大、涉及主體多、覆蓋范圍廣、文件數量多，任務十分繁重。清理范圍包括新中國成立至2012年6月期間制定的所有黨內法規和規范性文件，既有中央制定的，也有中央紀委、中央各部門和各省區市黨委制定的。納入清理范圍的規范性文件，是指雖未使用黨內法規名稱和體例格式，但包含法規性內容、具有黨內法規效力、可以反復適用的現行有效文件。

任鐵纓等專家認為，此次集中清理的一大亮點，就是工作思路清晰，即按照“由及遠、先上位后下位”的思路進行。

所謂由及遠，是指清理工作分兩個階段實施：第一階段清理1978年至2012年6月底前制定的黨內法規和規范性文件，第二階段清理新中國成立后至1978年前制定的黨內法規和規范性文件。

所謂先上位后下位，是指先對中央黨內法規和規范性文件進行清理，中央紀委、中央各部門和各省區市黨委同步啟動清理工作，但要待中央《決定》出臺后，再對照中央清理意見開展審核、審批等工作。全部清理工作將于12月底前完成。

據介紹，納入第一階段清理范圍的中央文件共767件，中央紀委、中央各部門及各省區市清理的文件加起來逾2萬件。

“在不到一年時間內，清理30多年來制定的中央黨內法規和規范性文件，這本身就是一個浩大的工程。”肖立輝感言，清理工作要對每一件黨內法規和規范性文件進行評估研判，任務確實是相當繁重的。

據介紹，這次中央發布《決定》，是第一階段清理工作的重要成果，標志著中央黨內法規和規范性文件第一階段清理任務完成，隨即轉入第二階段。各地區各部門在對照中央《決定》完成第一階段清理工作后，也將轉入第二階段。

767件中央黨內法規和規范性文件中，廢止和宣布失效四成

集中清理黨內法規和規范性文件，是一項極其嚴肅的工作，必須有嚴格的程序作保證。那么，梳理出來的法規和規范性文件該如何處理?

據介紹，這次清理主要采取了廢止、宣布失效、繼續有效等處理方式。具體分為三大類：

??決定廢止162件，占清理文件總數的21%。廢止的主要有3種：一是文件主要內容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或者同憲法和法律不一致;二是明顯不適應現實需要;三是已被新的規定涵蓋或者替代。比如，1984年出臺的關于黨政機關和黨政干部經商辦企業的一個文件，規定黨政機關在職干部在不保留原來職務的前提下可以保留公職經商辦企業，這與《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等規定沖突。鑒此，中央決定廢止該《決定》。

??宣布失效138件，占清理文件總數的18%。宣布失效的主要有2種：一是文件的調整對象已消失;二是文件適用期已過或者文件規定的階段性任務已經完成，文件事實上已不再執行。比如，中央2000年批準印發的《深化干部人事制度改革綱要》，是對2001?2010年期間干部人事制度改革進行階段性部署的文件。鑒于該文件的適用期已過，中央決定宣布其失效。

??繼續有效467件，占清理文件總數的61%。繼續有效的有3種：一是文件內容不存在問題;二是文件內容雖然存在一些問題，但不影響繼續執行，廢止、修改的必要性不大;三是文件內容存在一些問題，需要進行修改，但修改前繼續有效。決定予以修改的文件共42件。比如，中央2003年印發的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，有些規定比較原則，操作性不強，約束力不夠。黨的十八大提出，要加強黨內監督，嚴格規范權力行使，加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監督。為此，中央決定修改該《條例》，細化相關規定，健全監督方式方法，完善監督程序，增強監督實效，推動實現把權力關進制度籠子里的目標。

中央辦公廳法規局負責人強調，這次廢止和宣布失效的黨內法規和規范性文件，在規范黨內生活、加強黨的建設、推動黨的工作等方面曾經發揮了重要歷史作用，今后仍有借鑒參考價值，應按照檔案管理有關規定，做好存檔、查檔利用等管理工作。

避免“破窗效應”，集中清理有助于提高黨內法規制度執行力

黨內法規制度建設是一個不斷向前推進的過程，只要出臺新規定，就有必要對已往的類似規定進行“檢視”，以免新老規定沖突打架。因此，既要重視定期的集中清理，也要重視日常的即時清理。

中央《決定》要求，各地區各部門要抓緊建立健全定期清理和即時清理機制，一般每5年對黨內法規和規范性文件開展一次集中清理。同時，在制定或者修改黨內法規和規范性文件時，同步對與之不協調、不銜接、不一致的相關黨內法規和規范性文件進行清理，以實現清理工作經常化、制度化、規范化。

制度的生命力在于執行。*不久前在河北考察調研時指出，有些政策規定是約束性的，有些明確是剛性要求，卻成了“稻草人”，成了擺設，這樣就會形成“破窗效應”。

這次中央《決定》落實*重要指示精神，明確要求各地區各部門對繼續有效的黨內法規和規范性文件進一步加大貫徹落實力度，完善制度實施后評估機制、督查機制、問責機制，加強對制度執行的監督檢查，嚴肅查處違規行為，堅決糾正有令不行、有禁不止現象，切實維護黨內法規制度的嚴肅性和權威性，確保各項制度規定成為必須遵守的剛性約束。

“黨的制度建設，既要實現有規可依，更要保證有規必依、執規必嚴、違規必究。”國家行政學院法學部教授胡建淼認為，通過集中清理，剔除了那些不該繼續執行和事實上已不再執行的黨內法規制度，可以為黨內法規制度的執行有效“減負”，使執行的資源更加聚焦，也為執行“充了電、增了壓”。

在專家們看來，黨內法規和規范性文件首次集中清理的啟動和階段性任務的完成意義重大，有利于把黨內法規制度的籠子扎得更牢更實，也有利于推動黨的制度建設與國家法治建設“聯動格局”的形成，是提高黨的建設科學化水的必然要求，是踐行中國共產黨科學執政、民主執政、依法執政理念的重要舉措。