來源網絡，僅供參考，2015土地政策回顧及2016政策展望

2015年是穩增長、調結構的緊要之年，為推動經濟持續健康發展，國家實施了加大基礎設施投資力度、大力推進高質量城鎮化建設、推動區域經濟均衡發展、促進傳統產業轉型升級和新興產業崛起、新農村建設等一系列穩增長措施。為適應經濟新常態，2015年我國土地政策在繼續強化耕地保護和節約集約用地的前提下，更加注重服務社會經濟發展，出臺了一系列有關穩增長、調結構的用地政策。同時，更加強調土地治理能力的提升，進一步推進了不動產統一登記、農村土地制度試點改革及法治國土建設。

主要土地政策回顧

土地利用規劃計劃政策

2015年土地利用規劃計劃政策的特點，一是進一步推進了土地利用總體規劃的完善調整。強調對實有耕地和基本農田的保護，做到應保盡保，明確結合實際適度調整部分規劃建設用地規模、結構和布局，提出了加強對生態用地規模和布局的規劃引導。二是持續推進“多規合一”和城市開發邊界劃定試點探索。各試點地區在“多規合一”的頂層設計、理論基礎、實踐路徑，以及城市開發邊界劃定的總體思路、技術要點、成果表達、實施管理等方面進行了探索和實踐，已形成初步成果。多地提出了“1+N”的規劃模式，即在原來N個規劃的基礎上，再做1個“國土空間綜合規劃”。三是進一步強化土地利用計劃管理。按照區別對待、有保有壓的原則合理安排了年度土地利用計劃指標。綜合考慮補充耕地潛力、實際補充耕地落實情況以及供地率等因素統籌增量存量計劃指標。結合國家區域總體發展戰略，提出了差別化的土地利用計劃政策。

耕地保護政策

2015年中央1號文件進一步強調了耕地保護工作，提出了永久基本農田劃定、實施高標準農田建設規劃、提升耕地質量行動、推進剝離耕作層土壤再利用，以及國家重點水利工程建設項目的征地補償與耕地占補衡政策調整等一系列任務。《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》，將耕地保護納入了生態文明建設的重要內容，對耕地保護提出了具體要求。2015年耕地保護政策重點：一是進一步嚴格耕地占補衡制度。2015年5月，國土資源部、農業部、中央農辦組織召開了“加強耕地保護、改進耕地占補衡、規范農村土地流轉工作”視頻會議，提出要從健全制度、完善機制、強化監管等方面綜合施策，強化耕地保護和占補衡。二是持續推進永久基本農田劃定。2015年3月，國土資源部和農業部聯合下發《關于切實做好106個重點城市周邊永久基本農田劃定工作有關事項的通知》，重點強調永久基本農田劃定要與土地利用規劃調整完善協同推進，確保城市周邊、交通沿線優質耕地和已建成高標準農田優先劃定為永久基本農田，要求規劃確定的基本農田保護目標全部上圖入庫、落地到戶。三是防范農地“非農化”、“非糧化”。2015年4月，農業部等四部委聯合發布《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》，提出了要切實保障農地農用，采取嚴格措施嚴禁租賃耕地“非農化”，對擅自改變用途、嚴重破壞或污染租賃農地等行為，要嚴肅追責。

節約集約用地政策

2015年節約集約用地政策是在以往制度框架的基礎上，逐步轉向細化完善、強調政策支撐作用發揮、注重業務全流程規范管理等。具體表現為：一是鼓勵盤活利用存量土地。2015年節約集約用地政策更加強調存量土地利用，以及相關激勵機制構建，多項國務院、國土資源部及相關部門政策文件對存量建設用地管理提出了要求，特別是對經濟結構調整升級、“退二進三”過程中原土地使用權人盤活利用存量土地，規定了包括減免土地出讓金、靈活供地方式等一系列支持政策。二是開展低效工業用地調查清理。2015年５月，國土資源部發布《關于開展低效工業用地調查清理防止企業浪費土地的函》，從土地利用強度、開發建設期限、投產情況等方面詳細列舉了應歸入低效工業用地的5類情形，并明確了低效工業用地調查內容，要求低效工業用地調查成果與國土資源部現有信息化管理臺銜接。三是規范節地評價考核制度體系。2015年4月和8月，國土資源部分別發布了《國土資源部辦公廳關于規范開展建設項目節地評價工作的通知》與《關于印發〈全國城市建設用地節約集約利用評價組織實施工作規則〉的通知》，進一步完善節約集約用地評價制度體系。

不動產統一登記政策

2015年不動產統一登記在以往制度建設的基礎上，重點在登記機構、登記簿冊、登記依據和信息臺“四統一”的要求下，進一步完善了政策。一是推進市縣級職責整合。2015年4月，國土資源部和中央編辦聯合頒布了《關于地方不動產登記職責整合的指導意見》，要求各市縣應盡快將不動產登記整合由一個部門承擔，并接受上級不動產登記機構的指導監督。二是啟用統一的不動產登記簿證樣式。2015年2月，國土資源部頒布了《關于啟用不動產登記簿證樣式（試行）的通知》，對不動產登記簿證的樣式內容、使用、管理，以及不動產權證書和登記證明的印制等工作提出了明確要求。三是《不動產權籍調查技術方案（(試行)）》頒布實施。四是推進不動產登記信息臺建設。2015年8月，國土資源部頒布了《關于做好不動產登記信息管理基礎臺建設工作的通知》，要求到2017年底，基本建成全國統一的不動產登記信息管理基礎臺，基本形成標準統一、內容全面、覆蓋全國、相互關聯、布局合理、實時更新、互通共享的不動產登記數據庫體系。

房地產市場調控及保障性安居工程用地政策

2015年3月，國土資源部與住房和城鄉建設部聯合下發了《關于優化2015年住房及用地供應結構促進房地產市場穩健康發展的通知》，規定了當前房地產開發用地及保障性安居工程用地政策。一是合理安排住房及用地供應規模和結構。政策包括：強化住宅用地供應管理，對住宅用地供應的規模、布局和時序進行控制；允許轉為棚改安置房和公共租賃住房的房地產用地適當調整規劃建設條件，優化戶型結構；引導未開發房地產用地用于國家支持的新興、文化、養老、體育產業等項目用途的開發建設，促進相關產業發展。二是統籌保障性安居工程建設。政策包括：對保障性安居工程和棚戶區改造年度任務所需用地應保盡保；允許將尚未開工建設的房地產用地轉為棚改安置房和公共租賃住房用地。三是完善保障性安居工程配套的相關土地政策，包括重新核定土地價款、變更出讓合同、完善相關手續等。

支持產業和經濟發展的用地政策

2015年落實中央穩增長、調結構、惠民生的總體要求，國土資源部等部委制定的一系列支持產業和經濟發展的用地新政策。一是支持新產業新業態發展用地政策。2015年9月，國土資源部聯合相關部委下發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》，從加大新供用地保障力度、鼓勵盤活利用現有用地、引導新產業集聚發展、完善新產業用地監管4個方面提出了具體的政策措施。二是支持旅游業發展用地政策。2015年11月，國土資源部聯合相關部委出臺了《關于支持旅游業發展用地政策的意見》，提出了保障旅游重點項目用地，支持使用未利用地等土地建設旅游項目，依法實行旅游業用地分類管理，多方式供應建設用地，以及加強旅游業用地服務監管等多項政策。三是其他方面的支持政策。2015年7月，國家發改委、國土資源部等部委聯合發布《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》，提出了通過推動實施土地綜合開發和積極做好征地拆遷等工作來吸引社會資本投資鐵路建設的政策；同年8月，農業部會同國家發改委等11部門聯合印發了《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》，明確了支持休閑農業發展的用地政策。

農村土地制度改革試點啟動

2015年2月，國務院第81次常務會議審議通過了試點涉及的法律授權草案，并由十二屆全國人大常委會第13次會議通過了《關于授權北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，使農村土地制度改革于法有據，獲得了法律保障。7月，國土資源部審批通過了33個改革試點上報的改革方案，農村土地制度改革試點正式啟動。

全面推進法治國土建設

2015年8月，國土資源部發布了《中共國土資源部黨組關于全面推進法治國土建設的意見》，提出到2020年，基本建成法制完備、職能科學、權責統一的國土資源管理體系，執法嚴明、勤政廉潔、敢于擔當的國土資源管理隊伍，法治統籌、公正文明、守法誠信的國土資源管理秩序。

2015年主要土地政策評價

總體來看，滿足宏觀經濟發展與資源生態保護的需求，2015年的土地政策更加注重保資源和保發展的能力建設，更加注重參與宏觀調控的科學化和精準化，更加注重制度建設的系統性和可操作性，并且穩妥推進了農村土地制度試點改革，更好地發揮了土地政策在國家治理中的作用。

（一）土地政策成為國家治理不可或缺的重要組成部分。

作為最基礎的資源，土地承載了人類所有的社會經濟活動，土地政策的制定完善直接關系到經濟社會的發展和國家的長治久安，土地政策已逐步成為國家治理不可或缺的重要組成部分。一方面，土地政策已逐步滲透到國家經濟、社會、生態等治理體系中。如：在2015年國家出臺的支持產業和經濟發展，以及《生態文明體制改革總體方案》、《國家安全法》、《關于加快轉變農業發展方式的意見》等政策文件中，都涉及了大量的土地政策。另一方面，從“管理”到“治理”，體現了治國理念的新變化、新要求、新跨越。相對于“管理”，“治理”更加強調的是權力的協同、合作、共治、共享和法治。圍繞現階段國家治理現代化目標的要求，土地政策實施了一系列的改革和創新，其本質都在于提升土地治理能力，進而促進了國家治理體系和治理能力的現代化。

（二）多措并舉、源頭治理，強化土地管理保資源與保發展的能力。

長期以來，“保護資源、保障發展”是土地管理工作努力追求的雙贏目標。隨著我國經濟正在“三期疊加”中轉型并走向新常態，經濟增長速度放緩，特別是進入2015年以來，經濟下行明顯，市場波動加劇，穩增長、調結構對土地管理提出了新挑戰；同時，生態文明建設全面推進，保耕地紅線、保生態底線的要求提升，生態文明體制改革穩步實施，土地管理制度面臨新的改革訴求。面對保資源、穩增長的雙重壓力，國土資源部主動作為，多措并舉，找準源頭，持續發力，進一步提升了土地管理保資源與保發展的能力。一方面，通過實施土地利用總體規劃完善調整和城市開發邊界劃定試點政策，推進基本農田劃定和永久保護，進一步強化規劃管控，實施源頭治理，堅守了耕地和生態紅線。另一方面，通過采取多種措施，包括提升土地審批效率、多渠道多舉措提供用地保障、強化土地利用計劃調控、出臺支持政策、加大閑置土地清理力度等，保障穩發展用地需求。

（三）分類調控、因地施策，強調土地政策調控的科學化和精準化。

土地參與宏觀調控，是我國在特定發展階段基于特有的土地制度和特殊的國情作出的特殊選擇。目前我國經濟社會發展進入了新常態，這個階段經濟發展速度放緩，需要更加注重經濟發展質量，對土地參與宏觀調控提出了新要求。一方面，針對2015年房地產市場分化現象較為明顯的現象，出臺了《關于優化2015年住房及用地供應結構促進房地產市場穩健康發展的通知》，提出了要采取分類調控、因地施策的調控策略，突出了政策調控的針對性和差異化。另一方面，2015年的土地利用計劃更加強調服務于國家宏觀經濟發展需求，進一步規范了土地利用計劃指標的下達和使用，強調了指標分配的差異性和針對性，有效保障了合理用地需求，引導了土地利用結構的優化，促進了經濟發展轉型和國家重點區域發展戰略的實施。

（四）統領全局、制度先行，注重節約集約用地制度的系統化建設。

轉變土地利用方式、推進節約集約用地，是當前我國面臨的各種土地問題中最根本、最迫切的任務，因此，國土資源部明確了要以節約集約用地統領土地管理全局工作，特別重視節約集約用地制度的系統化建設。2015年在各項土地政策中，繼續按照控制增量、盤活存量、優化結構、綜合利用等要求來推動節約集約用地。通過深入開展土地利用總體規劃調整完善、繼續開展城市邊界、永久基本農田和生態紅線的劃定，控制用地布局、調整用地結構，提高了生產用地效率，保障生活生態用地面積。同時，2015年節約集約用地政策繼續向系統化發展，在以往制度體系基礎上，進一步提高政策的針對性，并細化、規范了節地評價考核制度體系。至此，節約集約用地考核評價建立了宏觀、中觀、微觀3個層面，從行政區域、城市、再到具體的用地項目，形成了多層次、多角度的節地集約用地評價體系。

（五）系統設計、法律護航，審慎穩妥推進農村土地制度試點改革。

作為一項事關經濟社會發展全局的重要改革，2015年我國農村土地制度改革試點工作在完成頂層設計、法律授權，以及33個改革試點實施細則和試點方案出臺的基礎上，正式進入了實施階段。區別于以往的土地制度改革和試點，此次改革更加重視頂層設計，強調改革過程中的法律授權。一方面，通過系統的頂層設計，使改革目標方向明確，改革的內容統一，為今后法律的修改提供了堅實的基礎。另一方面，通過法律授權，將改革納入了法律的框架，掃清了試點探索構建城鄉統一建設用地市場的法律障礙，既解決了以往試點難以取得進展的深層矛盾，又有利于歸納試點改革的共性特征和所面臨的共同風險與挑戰，有利于總結提煉出可復制、利修法的經驗與政策建議。

2017年土地政策展望

2017年，國內經濟下行壓力依然較大，土地的保障任務仍然艱巨。土地政策在繼續堅持最嚴格的耕地保護和節約集約用地制度的前提下，將重點圍繞去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的經濟任務，著力于統籌增量、挖掘存量、優化結構，持續為供給側結構性改革發力，確保我國的社會經濟始終沿著創新、協調、綠色、開放、共享的發展道路前進。

（一）用途管制制度將得到進一步完善。

為實現建設用地總量控制和減量化管理，自2017年始，將在目前開展的“多規合一”和城市開發邊界劃定試點的工作基礎上，逐步研究出臺基于生態保護紅線、永久基本農田紅線、城市開發邊界的國土空間治理和管控政策，進一步健全國土空間用途管制制度，在此基礎上整合現有空間規劃，構建新型的國土空間規劃體系。同時，不斷改進土地利用計劃指標管理，將開發強度指標作為約束性指標分解到各縣行政區，控制建設用地總量。

（二）土地供應政策將得到進一步調整。

配合宏觀經濟供給側結構性改革，實現減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構的適應性和靈活性的要求，未來土地供應的方向為補短板，重點保障創新驅動發展戰略、大力推進大眾創業萬眾創新，支持培育發展新產業、新業態發展用地；土地供應的重心將放在調控區域經濟衡、倒逼土地利用方式轉型、引導土地利用結構優化、促進土地用途混合布局等方面；建設用地的結構優化、閑置用地處置、低效用地再開發將成為未來滿足發展用地需求的主要途徑。

（三）耕地保護和耕地占補衡政策將進一步完善。

落實中央關于嚴格耕地保護及生態文明建設的要求，2017年將會繼續加大永久基本農田劃定、保護和建設的力度，穩步推進土地整治工作。進一步深化管控性保護、激勵性保護、建設性保護相結合的耕地保護機制。完善耕地占補衡制度，耕地占補衡將更加注重空間均衡、生態效應，探索建設占用耕地補充責任的多元化實現途徑，推進補充耕地的跨區域國家統籌。完善耕地保護目標責任考核機制。

（四）土地領域的改革將更加重視多項改革協同推進。

選擇一些區域開展系統性、整體性、協同性的全面創新改革試驗，探索系統改革的有效機制、模式和經驗是*、國務院對當前改革工作提出的新要求。2017年，在重點實施農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度三項改革試點時，將更加重視相關土地制度改革之間的系統性和關聯性，與土地相關的財稅、金融領域的改革將協同推進。