樓繼偉：劃撥國有資產才有條件降低社保費率

繼去年底公開支持養老保險記賬式“名義賬戶”之后，3月22日財政部部長樓繼偉又一次就“劃撥國有資產補充社保基金”進行公開表態。這表明，中國的養老保險制度已走到了必須在制度設計和財務安排上進行根本性變革的時刻。

樓繼偉在“中國發展高層論壇2017年會”上表示，只有劃撥部分國有資產補充社會保險基金的基礎上，才有條件適時降低社會保險的費率。如果沒有劃撥國有資產補“缺口”，就沒有條件降低費率。

事實上，劃撥國有資產補充社保基金，無論是在學術界還是決策層已形成了一定的共識，也被寫入了十八屆三中全會的公報，但卻處于“只聞樓梯響，不見人下來”的境況。此次，財政部長如此公開直接的表態，不知能否推動此項改革的盡快落地。

在提高費率和擴大覆蓋面都已不太現實的情況下，面對養老保險未來所面臨的收支不衡，政府實際上只有兩條路可以選：一是劃撥國有資產補充進來，二是繼續靠財政的現金補貼。

樓繼偉顯然并不贊成后一種。他說，強化個人責任，要建立一個自身能夠精算衡的制度，不能把缺口完全留給公共財政，實際上是留給其他納稅人，否則，不僅不公，也帶來公共財政不可持續和國家治理的危機。

劃撥國有資產補充社保基金似乎已成為唯一可以選擇的一條路。然而，17年來這條路卻命運多舛。

劃撥國有資產補充社保基金的討論從1997年中國統賬結合的制度設立之初就開始了，吳敬璉等經濟學家都曾多次向中央提出建議。但這項改革一直處于停滯狀態。2013年，雖然它被寫入了三中全會的報告，卻尚未見到相關的實施方案。

其間，2009年雖然出臺了國有股減、轉持補充社保基金的方案，但從全國社保基金公布的數據來看，每年的數額只有幾十億元，與養老金的隱形債務相比只是杯水車薪。

樓繼偉詳細解釋了國有資產應該補充社保基金的理由。在1997年中國建立養老保險制度之前，國有企業和職工并沒有養老保險交費，這些職工進入新的養老保險體系則作為視同繳費來對待，從而造成了后代人必須提高繳費率來補充老人未交費造成的缺口。

樓繼偉認為，在1997年以前，職工沒有養老保險交費，實際上使得企業的成本不真實，擴大了國有企業的資本積累，也擴大了國家財政的收入。同時，在1997年以前，大量的國家預算投資于國有企業。從這兩個渠道造成了巨量的國有資產。

“劃撥部分國有資產補充社會保險基金，就是而且應該僅僅就是針對視同上交而造成的養老保險金的缺口。”樓繼偉說。

對于降低養老保險費率的問題，樓繼偉坦率表示，在“劃撥部分國有資產補充社會保險基金”的基礎上，就有條件適時降低社會保險的費率，如果沒有劃撥補缺口就沒有條件降低費率。

現行社保制度最受詬病之處，是超過40%的總費率。其中，用人單位占了大頭，要承擔30%。企業社保負擔沉重，叫苦不迭。今年政府工作報告提出，降低失業保險、工傷保險等繳費率。對于企業最盼望降低的養老保險費率，人社部部長尹蔚民明確表示，養老費率今年不會降低。

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏在接受《第一財經日報》記者采訪時表示，在勞動力市場供給下降、勞動力成本急劇上升的當下，降低社保費率成為降低企業成本的一個重要突破口，但一旦降低就面臨著基金的收支不衡加劇，這成為一個兩難選擇。

決策層為啥要劃撥國資補社保缺口?

“社保問題本來就是公共財政問題，對所有人有支付社保的義務，但是它是‘廣覆蓋、低水’。”上海金融與法律研究院研究員聶日明指出，也就是說公共財政是對所有人的一個基本社會保險水給予保障，而并非補繳歷史窟窿。

在他看來，今天社保體系所存在的缺口，是當年國企改制時的歷史欠賬，“劃撥國有資產補充社保基金實際上是還債。”

“國有資產從起初的幾個億增長到如今的幾十萬億，一部分是來源于人民共有的資源，另一部分則來自于為國企奉獻的‘老人(已退休員工)’勞動力。”中國政法大學法和經濟研究中心副教授胡繼曄表示，但國有企業當時并未為這部分“老人”繳費，其部分資本積累，是以職工養老保險“欠賬”為前提的，現在應拿出一部分資產，作為對他們養老金的回饋。

胡繼曄認為，劃撥國有資產一方面是解決國企“視同繳費年費”欠下的賬，更深遠的意義則是減輕年輕人的負擔。

目前，中國五項社會保險法定繳費之和相當于工資水的40%，有的地區甚至達到50%。他表示，“年輕人不僅要為自己養老積累(個人賬戶)，還要支付老人的養老金(社會統籌)，實則負擔兩代人，1997年制定28%的繳費時就是考慮缺口問題，所以才令在職員工多繳了3%-5%，但如今還是有缺口。”

據《21世紀經濟報道》報道，萬億社保缺口錢從何來的問題，在決策層層面達成共識。

財政部部長樓繼偉在3月22日“中國發展高層論壇2015”上表示，不能把社保缺口完全留給公共財政，應劃撥部分國有資產補充社會保險基金。

接受記者采訪的專家一致認為，借國企改革東風之際，劃撥國有資產補充社保缺口，是非常正確的舉動，不僅有利于倒逼國企改革，而且也是解決“老人”改制成本的對癥之策。

“劃撥部分國有資產補充社會保險基金，就是針對視同上繳而造成的養老保險金的缺口，從而在此基礎之上就有條件適時降低社會保險的費率，”樓繼偉稱，這項任務有很長的路要走，“但是中國人口老齡化快速來臨，時不我待，必須抓緊。”

初衷：還“老人”歷史欠賬

在今年兩會期間，人社部副部長胡曉義曾表示，為了保證社保收支衡，“除了現在的單位繳費、個人繳費、財政補助之外，進一步拓展新的籌資渠道。”但是，對于采取何種籌資渠道并未給予明確表態。

此番樓繼偉以國有資產劃撥來開源的表態，似乎意味著共識的初步達成。

樓繼偉在會上強調，現在大家往往認為社會保險是公共財政屬性，“首先有一點，社會保險是保險的屬性，這點是要強調的，必須堅持精算衡。”

“社保問題本來就是公共財政問題，對所有人有支付社保的義務，但是它是‘廣覆蓋、低水’。”上海金融與法律研究院研究員聶日明指出，也就是說公共財政是對所有人的一個基本社會保險水給予保障，而并非補繳歷史窟窿。

在他看來，今天社保體系所存在的缺口，是當年國企改制時的歷史欠賬，“劃撥國有資產補充社保基金實際上是還債。”

“國有資產從起初的幾個億增長到如今的幾十萬億，一部分是來源于人民共有的資源，另一部分則來自于為國企奉獻的‘老人(已退休員工)’勞動力。”中國政法大學法和經濟研究中心副教授胡繼曄表示，但國有企業當時并未為這部分“老人”繳費，其部分資本積累，是以職工養老保險“欠賬”為前提的，現在應拿出一部分資產，作為對他們養老金的回饋。

胡繼曄認為，劃撥國有資產一方面是解決國企“視同繳費年費”欠下的賬，更深遠的意義則是減輕年輕人的負擔。

目前，中國五項社會保險法定繳費之和相當于工資水的40%，有的地區甚至達到50%。他表示，“年輕人不僅要為自己養老積累(個人賬戶)，還要支付老人的養老金(社會統籌)，實則負擔兩代人，1997年制定28%的繳費時就是考慮缺口問題，所以才令在職員工多繳了3%-5%，但如今還是有缺口。”

方式：或通過股權劃撥

事實上，劃撥國有資產補充社保基金的做法，已經在地方政府層面付諸實施。作為國企改革的配套措施，山東省政府于日印發了《省屬企業國有資本劃轉充實社會保障基金方案的通知》，就要求將“省屬471戶國有企業30%的國有資本(包括國有控股參股企業中的國有資本)劃轉充實省社會保障基金”。

在社保專家看來，國有資本以何種方式補充社保基金，是解決問題的關鍵。

2012年，時任全國社會保障基金理事會理事長戴相龍就曾公開表示，劃撥國有資產充實全國社保基金可以采取三種方式：一是完善現有國有企業上市將其股份或募集資金10%劃撥給全國社保基金的制度，并把國務院有關部門制定的這項管理辦法，上升為國務院的專項條例。二是將國務院國資委[微博]監管的國有企業上繳利潤，按不低于20%比例，劃撥全國社保基金。三是如有需要，將國家控股比例過高的中央企業(包括金融企業)一部分股份劃撥全國社會保障基金。

中國政法大學法和經濟研究中心副教授胡繼曄是這項措施的支持者，他曾在10多年前就呼吁劃撥國有股充實社保基金。上述三種方式中，他和聶日明都持相同觀點，劃撥國有股股權是最穩健和高效的方式，“劃撥存量國有股20%補充社保基金，新上市股票增量的10%不夠彌補缺口。”胡繼曄建議。

胡繼曄表示，我國目前經營性的國有資產高達50多萬億，而世界銀行[微博]測算，中國的養老金缺口約在8萬億至10萬億，“如果劃撥20%，那就是10多萬億基本能覆蓋缺口，而且當基金進入股市經營后，能夠避免基金的貶值問題，從而建立一個良性的循環。”

“國企利潤存在不確定性，變現國有資產實則是打擊股市，是愚蠢的做法。”他強調，2001年6月出臺的《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》就是前車之鑒，當時要求減持國有股可以作為養老保險基金融資的新渠道，但政策出臺后便遭到了證券市場的強烈反彈。