【摘要】筆者通過各年審計檢查情況和對1地級市7家行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作調(diào)查了解到的情況, 發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的確存在諸多問題。這些問題的存在,既制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果,同時也影響了財政“節(jié)流”任務(wù)的完成和部門預(yù)算制度的實施, 迫切需

要引起重視和強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的調(diào)查研究,并在此基礎(chǔ)上制定適合行政事業(yè)單位特點和管理模式的內(nèi)部控制規(guī)范框架。

進入新千年以來,內(nèi)控問題越來越受到政府、學(xué)界和實務(wù)界的關(guān)注,許多企業(yè)花巨額資金設(shè)計和完善內(nèi)部控制體系。但與企業(yè)相比, 行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)還相對滯后。迄今為止,還缺乏1套對行政事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制指導(dǎo)性規(guī)范,也很少有行政事業(yè)單位聘請外部力

量或自行研究設(shè)計1套系統(tǒng)完整、規(guī)范合理的內(nèi)部控制制度體系。

1、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題

(1)內(nèi)控意識相對薄弱,特別是“1把手”的內(nèi)控意識淡薄

內(nèi)控意識是內(nèi)控環(huán)境中的1項重要內(nèi)容,良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度得以健全和實施的重要保證。從調(diào)查情況看,與企業(yè)相比, 行政事業(yè)單位內(nèi)控意識相對較為薄弱,特別是“1把手”的內(nèi)控意識淡薄。

主要表現(xiàn)在:

1.對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識不夠。許多單位的“1把手”缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解,因此對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義的認(rèn)識不夠, 抱著有與沒有無所謂的態(tài)度。有的單位負(fù)責(zé)人簡單地將財政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制,認(rèn)為有了部門預(yù)算就無所謂內(nèi)部控制

體系了;還有的單位干脆拒絕進行內(nèi)部控制制度的建設(shè)。

2.對財務(wù)與會計工作重視程度不夠。

財務(wù)與會計的基本功能是核算與控制(或監(jiān)督),但在實際工作中,許多單位的負(fù)責(zé)人僅僅把財會部門當(dāng)成“錢袋子”, 多數(shù)單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色,無權(quán)參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動,對單位重要決策的過程和結(jié)果均不了解。

3.對經(jīng)費支出缺乏基本的控制意識。

調(diào)查中有1家單位,目前定期要支付1筆租賃費,經(jīng)查詢得知,該房產(chǎn)早已拆毀,根本不存在什么租賃費,但該項費用還是定期被支付出去,雖說金額不大, 但竟然無人過問此事。更多的單位目前尚未為各項經(jīng)費支出建立明確、合理的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn),對不少經(jīng)費支出(比如業(yè)務(wù)招待費、差旅費等)采用實報實銷制度, 致使財務(wù)監(jiān)督與控制流于形式,只要有相應(yīng)審批人員簽字同

意,會計人員就要實施報銷。

(2)財務(wù)會計基礎(chǔ)工作較為薄弱,財務(wù)管理制度很不健全

有效的管理控制需要有堅實的基礎(chǔ),包括制度建設(shè)、人員素質(zhì)等。但從調(diào)查情況看,行政事業(yè)單位財務(wù)會計基礎(chǔ)工作仍較薄弱,還需要進1步的強化。主要表現(xiàn)在:1. 缺乏明確的崗位責(zé)任制度。有的單位會計人員對于其所處崗位的職責(zé)內(nèi)容不詳,還有的單位本身就沒有崗位職責(zé)說明。

2.財務(wù)管理制度不健全。有的單位迄今還沒有單獨制定內(nèi)部的財務(wù)管理制度,許多財務(wù)事項的運作與管理措施僅是慣例,而沒有相應(yīng)的成文制度保證, 誰也說不清應(yīng)該怎么做,管理的隨意性較大。有的單位雖有內(nèi)部財務(wù)方面的管理制度,但很不完整。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有家單位的內(nèi)部財務(wù)制度僅有5句話,不足50 個字。更多的單位內(nèi)部財務(wù)制度陳舊,且相互之間不相協(xié)調(diào)配套。

3.印鑒保管上的漏洞較多。應(yīng)該說這是會計基礎(chǔ)工作中存在的重大疏漏。有的單位將財務(wù)章和法人章交由財務(wù)部門負(fù)責(zé)人, 還有的單位將支票、財務(wù)章和法人章同時由出納1人保管。

(3)會計核算不規(guī)范,資產(chǎn)家底不清

有效的內(nèi)部控制需要有健全的會計記錄系統(tǒng)。目前存在的主要問題是不少單位的會計核算不規(guī)范。主要表現(xiàn)在:1.原始憑證管理不規(guī)范。有些單位對原始憑證審核粗糙, 原始憑證規(guī)定的內(nèi)容

填寫不全。如有的發(fā)票內(nèi)容籠統(tǒng),甚至沒有售貨單位蓋章;手續(xù)不嚴(yán)密,購買實物的憑證只有領(lǐng)導(dǎo)簽批,沒有驗收人簽字,而且有的領(lǐng)導(dǎo)簽字過于隨意; 1些單位甚至自制原始憑證,格式和內(nèi)容都不規(guī)范。

2.賬務(wù)核算處理不規(guī)范。比如預(yù)算外收入掛在往來賬,以此來掩埋收益。有的單位在年終結(jié)賬時,不將收入和支出結(jié)轉(zhuǎn)“結(jié)余”科目,而是將收入和支出相對轉(zhuǎn), 使“結(jié)余”科目不能正確、完整地反映核算單位的結(jié)余狀況。還有的單位,兩套會計核算制度同時運行,支出核算混亂。

3.固定資產(chǎn)管理混亂,存在賬外資產(chǎn)。

有的單位固定資產(chǎn)賬上有但實際上已經(jīng)不存在了,而實際使用著的某些固定資產(chǎn)卻尚未作價入賬,形成賬外資產(chǎn)。另外也存在著不同單位的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移, 卻未辦理相應(yīng)手續(xù),也未反映到業(yè)務(wù)臺賬中的現(xiàn)象。

(4)內(nèi)部控制方法體系不夠完善,業(yè)務(wù)流程不盡合理

業(yè)務(wù)流程和控制方法體系是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié),其合理、有效與否直接決定著能否實現(xiàn)控制的目的。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),許多單位內(nèi)部財務(wù)與會計控制方法體系很不完善, 主要表現(xiàn)在:1.崗位設(shè)置問題較多,不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍。關(guān)鍵不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的精髓。按照《會計法》的規(guī)定,關(guān)鍵不相容職務(wù)1般包括: 授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會計記錄、會計記錄與財產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查、授權(quán)批準(zhǔn)與監(jiān)督檢查等。但在實際工作中,基于編制有限、人手緊張等原因, 許多單位都有不合理不合法的兼崗現(xiàn)象,不相容職務(wù)未能合法合理分離。比如,有些單位出納兼任記賬,有的單位出納兼任檔案保管,有些單位記賬兼任復(fù)核等等。

2.授權(quán)審批的金額界限不明,授權(quán)審批制度有待改進。授權(quán)審批是內(nèi)部控制的重要方法, 它要求單位在實施內(nèi)部控制時要有明確的授權(quán)審批主體、授權(quán)審批金額權(quán)限和審批流程。但從調(diào)查情況看,許多單位都是長期實行“1支筆”審批制度, 這雖與單位規(guī)模較小的特征相適應(yīng),但有可能影響財務(wù)控制的實際效果,并使單位內(nèi)部的財務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。

3.流程控制體系很不完善。具體有3種情況:1是有些經(jīng)濟事項沒有明確的審批控制業(yè)務(wù)流程。比如有家單位為工程項目購買的設(shè)備, 在既無合同也無發(fā)票的情況下就1并支付入賬,工程完工之后也遲遲未能轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn);2是有些經(jīng)濟事項的流程控制過于簡單,僅僅局限在事后審批上, 缺乏事前控制的程序, 很多單位費用開支實行的都是事后“實報實銷”的制度;3是流程控制的先后順序不盡合理。比如,行政事業(yè)單位的費用報銷流程都是采取“先審批后審核”的程序, 執(zhí)行起來影響財會人員審核把關(guān)的效果。

4.部門預(yù)算涵蓋范圍有限,追加項目仍有很多,彈性較大,且部門預(yù)算沒有在單位按組織體系細化, 影響部門預(yù)算的實施效果。預(yù)算控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)。目前對各行政事業(yè)單位實行的是部門預(yù)算控制的制度,但從實施情況看, 仍有1些問題存在。主要有3點:1是部門預(yù)算的范圍有限,尚未涵蓋單位全部財務(wù)收支事項。如教育部門的代辦教材發(fā)行費折扣等, 對需財政資金安排的大型會議費、出國經(jīng)費、汽車購置費等具有不確定因素的項目,暫未列入部門預(yù)算。許多部門單位預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是超預(yù)算,但總有辦法在部門預(yù)算之外解決, 使得部門預(yù)算的權(quán)威性和約束力受損。2是部門預(yù)算的追加項目仍有很多。目前,雖然各地都對行政事業(yè)單位實行了部門預(yù)算制度, 預(yù)算之外的追加調(diào)整項目仍然很多。以我們調(diào)查的地區(qū)為例, 該市出臺的文件中規(guī)定了8類預(yù)算追加項目,包括人員經(jīng)費追加、交通工具經(jīng)費追加、辦公設(shè)備經(jīng)費追加、辦公用房維修經(jīng)費追加(30萬元以內(nèi)) 、會議及年終獎勵經(jīng)費追加、出國(境)經(jīng)費追加、津貼補貼經(jīng)費追加、重大項目經(jīng)費追加等。追加項目越多,則預(yù)算的隨意性越大,權(quán)威性和約束力就越差。

3是部門預(yù)算沒有在單位內(nèi)部按組織體系進行細化。財政對部門單位有了預(yù)算,但部門單位內(nèi)部并沒有按組織結(jié)構(gòu)對財政部門預(yù)算進行分解細化, 仍是“實報實銷”。也就是說,財政對部門單位有了預(yù)算約束,但部門單位內(nèi)部并沒有對各處室人員的責(zé)任預(yù)算約束,其結(jié)果只能是總量超預(yù)算。從調(diào)查情況看, 許多部門單位是超預(yù)算的,其原因可能就在于此。

5.財產(chǎn)盤點制度未能有效執(zhí)行,賬外資產(chǎn)時有發(fā)生。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)的行政事業(yè)單位沒有建立起定期財產(chǎn)盤點制度。

2、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的若干對策建議

(1)增強內(nèi)控意識,強化單位負(fù)責(zé)人的會計與內(nèi)控責(zé)任單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位。按照《會計法》和《內(nèi)部會計控制基本規(guī)范》的規(guī)定, 單位負(fù)責(zé)人是單位財務(wù)與會計工作的第1責(zé)任主體, 對本單位財務(wù)會計報告的真實性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。但要真正確立起單位負(fù)責(zé)人對財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第1責(zé)任主體”意識, 還必須強化對行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及1些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。為此,各級會計管理機關(guān)即財政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合有關(guān)部門, 分期分批和分類型地對1級預(yù)算單位和2級預(yù)算單位的主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)舉辦相關(guān)的研討班,使他們在了解把握內(nèi)部控制基本知識的基礎(chǔ)上, 提高對單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識,培養(yǎng)良好的內(nèi)部意識和內(nèi)部控制

環(huán)境。

(2)增強會計基礎(chǔ)工作,強化會計系統(tǒng)的控制作用

會計基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)

部控制制度建設(shè)和部門預(yù)算的實施效果。因此,要提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水, 為財政“節(jié)流”奠定堅實的基礎(chǔ),還必須重視改進行政事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)工作,強化會計系統(tǒng)的控制作用。強化會計工作基礎(chǔ), 需要財政機關(guān)加強對行政事業(yè)單位會計人員的會計基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)教育,并在此基礎(chǔ)上建立對行政事業(yè)單位的會計基礎(chǔ)工作的全面檢查制度, 并建立相應(yīng)的獎懲制度。

(3)完善部門預(yù)算制度,強化預(yù)算控制在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的功能作用財政預(yù)算制度從過去的功能預(yù)算到現(xiàn)在的部門預(yù)算, 是對行政事業(yè)單位預(yù)算控制的1次重要改革和重大進步。部門預(yù)算硬化了預(yù)算約束和控制的強度.主要表現(xiàn)在:1. 擴大了預(yù)算控制的范圍。部門預(yù)算的收支范圍則涵蓋了預(yù)算部門的全部預(yù)算內(nèi)外的1般預(yù)算收支和基金收支; 2.控制內(nèi)容細化。對部門內(nèi)的各項資金再按功能、按預(yù)算科目把各項支出內(nèi)容細化分解到具體支出項目;3.控制程序嚴(yán)格。財政內(nèi)部建立了“ 初審、復(fù)審、匯審”的嚴(yán)格審核體系,還要政府審定,人大審批,增加了預(yù)算審核的嚴(yán)密性,減少了隨意性;4.控制標(biāo)準(zhǔn)的確定更加合理。比如以0基法編制。

完善部門預(yù)算制度,首先是要進1步擴大部門預(yù)算的范圍,要力爭將各部門單位的全部財務(wù)收支事項均納入部門預(yù)算的實施范圍, 并嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加程序;其次是將部門預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算有機結(jié)合。也就是要求各1級預(yù)算和2級預(yù)算的部門單位,按照財政下達的部門預(yù)算控制數(shù), 結(jié)合各部門單位內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、處室職責(zé)和工作任務(wù)等,編制內(nèi)部分處室的責(zé)任預(yù)算體系,并嚴(yán)格責(zé)任預(yù)算的考核機制。

(4)健全單位內(nèi)部控制制度體系,規(guī)范單位內(nèi)部行為

行政事業(yè)單位財務(wù)會計工作和內(nèi)部控制工作的效果,需要有1套科學(xué)合理的制度體系來支持和保證。目前, 財政部制定的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》雖明確指出其適用范圍包括行政事業(yè)單位,但實際上是針對企業(yè)制定的。由于沒有考慮行政事業(yè)單位的特點, 也沒有體現(xiàn)行政事業(yè)單位資金和經(jīng)

費管理體制上的特殊性,諸如收支兩條線管理、部門預(yù)算、政府采購、國庫單1賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等, 實際上對行政單位的適用性是比較差的。鑒于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不健全、不完善的狀況,財政部門應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專家學(xué)者,研究制定體現(xiàn)行政事業(yè)單

位特點的《非盈利組織內(nèi)部控制指引》,促進行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的制度體系,并不定期地進行監(jiān)督檢查。

(5)發(fā)揮財政與審計部門作用,完善單位內(nèi)部控制體系

財政部門是會計與內(nèi)部控制工作的主管部門,審計部門是重要的保證體系,因此,在健全完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的過程中, 財政和審計部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮10分重要的作用。各級財政部門應(yīng)當(dāng)成立相應(yīng)的組織機構(gòu),加強對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo),并撥出專項經(jīng)費, 為內(nèi)部控制制度建設(shè)提供經(jīng)費支持