十八屆三中全會提出的合并城鄉社保制度終于在2017年春節后的第一個工作日破題。

　　2月7日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定合并新型農村社會養老保險(下稱“新農保”)和城鎮居民社會養老保險(下稱“城居保”，針對城市無業人員)，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。

　　國務院認為，合并有利于促進人口縱向流動、增強社會安全感，而這正式城鎮化的題中之意。

　　我國的社會養老保險分為5種：機關公務員、事業單位、城鎮職工、城鎮居民和新農保。由于標準相似，將新農保和城居保并軌相對容易，是統籌城鄉養老制度最容易的突破口。

　　在受訪人士看來，實現真正的全國統一仍然任重道遠。

　　而城鄉居民基本養老保險制度暴露出的問題也越來越大，一方面是保障水低，參保人員缺乏繳費積極性，制度的可持續性存疑；另一方面是，由于地方財力的差異，導致了地區保障水的重大差異。

　　此次合并，只是管理上的合并，并不是保障水的統一，建立真正的城鄉統一的社保制度仍然任重道遠，其中資金是最大難題。

　　容易的突破口

　　“這兩個制度都差不多，所以就選擇合并他倆，其實是一個很簡單的一個事情。”中國社科院世界社保研究中心秘書長房連泉向經濟觀察報表示。

　　相似之處體現在四個方面，首先都設立了個人賬戶，個人向賬戶里繳費，繳費公式也類似，其中新農保每人每年繳費從100元到500元不等，共有5檔選擇，城居保每人每年從100元到1000元有10檔選擇；第二，融資方式非常相似，賬戶養老金是由個人繳費形成，但統籌養老金主要是來自財政補貼，還有少量集體資助；第三，兩種制度養老金發放公式也類似，都是到60歲，每人每月開始領取養老金，分為基礎養老金和賬戶養老金；第四，兩個制度的基金運營管理方式是一樣的。

　　此次國務院常務會議的內容顯示，合并之后，在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險保持基本一致。

　　政府并沒有增加額外的負擔。“其實是管理上的合并，縣里一個養老保險經辦機構就可以把農村和城鎮機構統一管起來，發放標準也好統一，基礎養老金就55，地方財政好的地方就多發一點，像北京的話有430，個人繳費都是自愿行為，自己的錢發給自己。”房連泉說。

　　在中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文(微博)看來，這兩個制度都帶有救助性質，“不管你是否曾經繳費，到了年齡都可領取基礎養老金。而保險制度就不同了，保險制度的核心技術是繳費與權益具有內在邏輯關系。”

　　2017年新農保推出，2017年城居保誕生，而截至目前，有15個省份建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。

　　事實上，這兩個制度早已經統一統計，“新農保現在4億多人，到13年末和城居保加起來是4.97億，城居保也就幾千萬人，從這兩年開始，城居保就不做單獨統計了。”房連泉說。

　　根據12月12日中國社會科學院發布《中國養老金發展報告2015》(下稱“《報告》”)，2017年城鄉居民基本養老保險參保人數達到了4.84億人，比上一年新農保參保人數增長了48.18%。

　　在房連泉看來，將來大的方向是城鎮職工和農村養老金制度的統一，也就是中央所說的全國統一的社會保障體系，但這兩個制度又非常不一樣，目前難以統一，“此次合并已經邁出了一步。”

　　常務會議要求，要整合資源，推動城鄉居民基本養老保險制度與其他社會保障制度相銜接。優化財政支出結構，加大財政投入。

　　資金持續性難題

　　推行不到五年的時間，城鄉居民基本養老保險制度的可持續性問題卻逐漸成了關注的焦點，該制度的可持續性問題不同于城鎮職工基本養老保險制度財務上的可持續性問題，而在于保障水的偏低以及個人繳費積極性的普遍不高，新農保在某種程度上已經淪為每個月領取55元的救助制度。

　　而城鄉居民基本養老保險基金收入增速的大幅下滑也印證了個人繳費積極性的低迷，“很多就只交最低檔的100，實際上就是為領取那55。”

　　根據《報告》，2017年城鄉居民基本養老基金收入1829.24億元，比2017年新農保基金收入增長率瑞？71.01%，但增速下降了1005.67個百分點。

　　在房連泉看來，未來應該鼓勵個人多繳納，“現在關鍵是利率太低，縣里經辦機構將錢放在銀行里，沒有去運作，銀行存款收益很低，如果投資運作了，進賬利率比較高了，這樣積極性就有了。”

　　此外，無論是基金收入、支出，還是基金累計結余，城鄉居民基本養老保險都呈現出明顯的地區差異。

　　像北京的基礎養老金發放能達到每月430元，而很多地區仍是最低的55元。“富的地方稍微好一點，窮的地方就領55塊的基礎養老金，與年均收入相比，替代率是百分之十幾，起不到一個養老的作用。”房連泉說，“這是由地方條件決定了，目前也沒法改變，目前的政策也允許這種差異性。”

　　根據《報告》中各省份城鄉居民基本養老保險基金支出與領取人數的對比，經濟觀察報簡單算出幾個省份2017年人均養老金領取情況。

　　北京市2017年基金支出13.55億，領取人數為27.12萬，人均月領取養老金416元；廣東省基金支出54.79億，領取人數為727.23萬，人均月領取養老金63元；陜西省基金支出32.91億，領取人數383.54萬，人均月領取養老金72元；甘肅省基金支出14.14億，領取人數為252.41萬，人均月領取養老金47元。

　　不過，整體而言，目前城鄉居民社會養老保險待遇不高，城鄉居民基本養老金月人均僅達到81元。

　　數據顯示，城鎮職工人均養老金年水已達2.09萬元，城鄉居民基本養老金與之相差24倍之多。

　　城鄉統一，仍然任重道遠。