公車變補貼加重財政負擔?基層公務員眼中的車改悖論

　　“車改到縣就行了，鄉鎮真沒必要。像我們這種窮地方，車都不夠用，哪來的車輪腐敗!”談及眼下正在全國范圍內推進的公車改革，河南省信陽市某鄉一位不愿透露姓名的公務員叫苦不迭。

　　該公務員所在的地方是國家級貧困縣，位于大別山區，村落分散偏遠，去一回縣里乘車需要兩個小時，下一趟村跑個來回，至少也得半天，而鄉村交通閉塞，沒有公交系統，唯一的中巴車還不準時，甚至“罷工”，更別提打出租，騎摩托車實在是太遠。而時工作很多都是走村入戶，沒了公車辦事效率肯定會大打折扣，如果有一些突發緊急需要處理，沒有公車是很不現實的。

　　取消公車除了會影響辦公效率，還很有可能增加當地財政支出。這位公務員給自己算了一筆賬。以該鄉為例，目前全鄉在編70余人，因為經濟不發達，目前只有四輛公車，其中兩輛還是舊的面包車，這四輛車的一年花費至多25萬，但一旦車改，按照國家規定標準，每人每月均500元，那么全鄉一年補貼將要花費40余萬，這對本來就財政吃緊的鄉鎮無異于雪上加霜。

　　“車改的目的在于減少財政支出，提高行政效率，遏制車輪腐敗，但基層人多車少，用車頻率高，車輪腐敗很低。”這位公務員說。但據國家行政學院公共管理部教授竹立家計算，此次車改保守估計可節約30%財政資金，樂觀估計可節約50%財政資金，“全國一年減少支出1500億。”竹立家稱。

　　誰的賬算錯了?實際上，兩本經濟賬都沒錯，一個著眼于全國，而另一個聚焦于地方，兩者的矛盾實際上顯示出公車改革的復雜性。在幅員遼闊、城鄉差距、東西部差距顯著的經濟實況下，新一輪公車改革能否得到徹底推進，改革效果能否真的減少財政支出，目前看還存在一些技術性難題。

堅冰難破?

　　兩個月前，辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》，今年起取消黨政機關一般公務用車，這將公車改革再次推到前臺。

　　取消公車后，各級黨政機關將發放公務交通補貼標準。中央國家機關改革方案中明確了補貼標準，即司局級每人每月1300元，處級每人每月800元，科級及以下每人每月500元。根據補貼額度的不同，網友將此次車改總結為“5813”補貼方案。方案要求，要在2017年底徹底完成公車改革。

　　在車輪腐敗的大背景下，此舉迎來不少叫好之聲，但在中國行政最前沿的鄉鎮，因情況的特殊性，此次公車改革卻有著更多復雜的聲音。10年前，有專家稱應該從中國國情出發，偏遠地區的鄉鎮尚不具備車改的條件，建議不要把車改的重點放在鄉鎮。

　　但針鋒相對的另一種觀點認為，縣鄉一級，甚至被一些專家稱為公車改革的堅冰區，很大程度上決定著此次公車改革的成敗。

　　原因在于，縣鄉級政府的數在中國公務員干部結構中比例最大，在很多縣鄉，科長都有權配備車輛，這些車輛的購置和保養費用全部由政府承擔。全國人大代表、中國公車改革專家葉青亦指出：“全國共有35000多個鄉鎮，鄉鎮的公車數量占全國總數的30%左右，這個比例很大。如果鄉鎮不改，這次的公車改革肯定是失敗的。”

　　湖南某地基層公務員李聲遠向記者透露，湖南某鄉長在取消公車后，按照政策，采取社會化方式租車來解決出行，而他租車的司機是自己小舅子，車是自己的私家車，租車費卻比市場高很多。有些領導車改后，開著私家車，卻加著政府的油，時的維修費用摻雜在各種報銷單中一混而過，甚至比以前開公車更大膽。

　　四川某地鄉長王先生期正在調查該鄉用車情況，以上報進行車改。其所在鄉鎮有7輛公車，但一半公車所有權掛在企業或私人名下，這些車名義上沒有財政支出，但實際上保養、維修費和象征性的租金都以報銷的方式由財政墊付。而此次車改這部分公車是不在車改范圍內的，也就意味著車改之后該鄉依然有車可用。

　　而且，該鄉現在正全力搞開發，一些企業和個人為了私人利益，以“贊助”等名義提供車輛，這成為當地官員權力尋租的新沃土。另一方面，中國的政治體制是自上而下監督的，鄉鎮作為中國行政劃分的最底層單位，是監督很難真正觸及的地方。

車改悖論

　　從1994年地方試點開始，中國公車改革已經走過20個年頭，但漫漫車改路走得并不順暢，最十年公車改革才逐漸步入深水區，但回顧改革歷程，大部分地區的公車改革都是在轟動一時后石沉大海，這一輪公車改革又能否破除堅冰?

　　1994年，辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于中央黨政機關汽車配備和使用管理的規定》，要求解決公車私用、超編配車等問題，但直到1997年，廣東省才首個進行公車改革試點。此后的1998年，國家啟動部分中央機關的車改試點，并同時在浙江、江蘇、北京、湖南、重慶等地試點。

　　但由于1994年的公車改革規定過于籠統且缺乏監管，各地試點公車改革多處于“掛空擋”的階段，只啟動不前行。2003年，全國政協委員關于公車改革的提案引發熱議，由此出現了2004年前后的全國性公車改革高峰，北京、廣東等地試點公車貨幣化改革。截至2006年，共有6個鄉鎮級公車改革試點采取了貨幣化補貼的車改形式，但后來北京車改試點逐漸歸于“沉寂”。

　　北京市監察局自律辦公室主任龐建國曾在報道中指出，“貨幣化”車改方式從小財政上來看，可能是省錢了，但從本市大財政來看，則絕對是增加了預算。

　　“單從改革前和改革后的經費上來計算，應該說錢省了20%至30%，最高的甚至有50%”。但是，“(北京市)光處級正職以下的干部科員就有10多萬人，如果按每名處級干部補貼1500元、其他科員補貼幾百元不等的數額來計算，這將給財政預算帶來沉重壓力。”龐建國指出。

　　而在2017年以前，由于全國多數地區推行的車改，實行的是“補貼制”，車子回收，發放津貼。但是，由于中央無統一標準，地方財政實力不一，公車改革的補貼標準也不一樣，最終結果也大多失敗。

　　從一些地方車改的經驗看，車改后甚至出現公車越改越多的情況。在浙江工作的老余說，多地公車改革失敗的一個最大問題出在被保留的機動車輛身上，這些機動車輛按理說是留給公務員的工作用車，可是不知不覺就成了領導的專用車。某些單位為了低調行事將部分公車登記在企業名下，車牌號也并非辨識度很高的公務車輛，老百姓根本分辨不出來，“企業的車開到政府大院，領導可以說是搭個便車，這個誰也管不著。”

　　葉青在接受記者采訪時說，中西部地區的車改因為財政不寬裕，車改補貼低，最后在大部分官員的抵制下流產了;而東部表面看來大部分成功了，但卻是以高成本、高車補來維持改革。“部分地區改革后的財政支出甚至高過改革前，實際上也失敗了。”葉青說。

　　理論上，專家估算車改貨幣化可以節省經費最高達50%，可是其結果卻反而給財政預算帶來沉重壓力，這種悖論產生的真正原因在于車改之外的因素。按照龐建國的說法，“車改的好壞不能光從預算上來看”，還要衡量“綜合因素”。

配套缺失

　　顯然，車改并不能僅僅算表面上的經濟賬，還要看車改是否有利于調動公務員們的積極性。外界擔心，車改后很可能出現的情況是，補貼成為變性的福利，而公務員當成理所當然的收入，并沒有提高工作效率。“車改給財政增加壓力實際暴露出的只是對于公務員的考評機制存在嚴重缺陷，對他們的工作目標和任務缺少剛性的規定和限制。”有業內人士認為。

　　葉青認為：“這決不能成為消極對待車改的理由，恰恰相反，它要求我們把車改放在政府行政體制改革的下系統地推進。”

　　然而，“上有政策，下有對策”， 即使目前的車改方案，依然有很多漏洞可鉆。“車改是牽一發而動全身的改革，不能緊緊盯著車改本身，需要相應配套機制的完善，才能將車輪腐敗從根上鏟除。比如財政預算的審核透明，監督機制的落實完善，公務員薪資福利的配套改革等等。”浙江大學公共管理學院的張國清教授在接受采訪時說道。

　　張國清認為，現在車改最大的阻力不是沒有制度，而是來自于車改單位的一把手，涉及官員的職務越高，阻力越大。“浙江車改已有10多年，除了杭州，寧波、溫州、嘉興也出臺了各自的方案，但總體看，在制度層面并沒有太多推進，無非是‘以車貼推車改’。”

　　如今，中央部委車改已經啟動，有關地方基層的車改方案，在記者致電多個省委辦公廳或發改委后，均表示不知情或者目前正在著手調研摸底，籌備方案，具體細則以后公開。“這次借助反腐的高壓態勢，自上而下有利于車改的貫徹，如果此次再不成功，真不知要到何時了。”在采訪李聲遠預期此次車改成效時，他半感慨地說。

　　“中央落實此次車改的決心很大，可是我認為啟動車改簡單，如何將這種政策保持下去卻很難。如果沒有完善的監督機制，那么車改依舊不痛不癢。”采訪結束時，老余對記者表達了他的擔憂。