財(cái)政部長(zhǎng)力挺養(yǎng)老保險(xiǎn)名義賬戶(hù)制：改革不能等要快

中國(guó)運(yùn)行了17年的“社會(huì)統(tǒng)籌加個(gè)人賬戶(hù)”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又一次走到了十字路口。

隨著自2001年開(kāi)始的做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)難以為繼，名義賬戶(hù)制重回決策者視野。

財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉28日表示，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)已經(jīng)無(wú)法持續(xù)，名義個(gè)人賬戶(hù)(NDC)是下一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)可選擇的模式。

樓繼偉是在“中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)保障國(guó)際論壇2014暨《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》發(fā)布式??‘三中全會(huì)的理論突破與名義賬戶(hù)研討會(huì)’”上發(fā)言時(shí)做出如上表述的。

在“統(tǒng)賬結(jié)合”的根本制度不變的前提下，是做“真金白銀”的積累型個(gè)人賬戶(hù)，還是“記賬式”的名義賬戶(hù)，一直都在理論界和政府部門(mén)中充滿(mǎn)爭(zhēng)議。

過(guò)去17年，“做實(shí)”為主流，如今，承認(rèn)空賬的名義賬戶(hù)制獲得了更多的共識(shí)。樓繼偉以學(xué)者身份“力挺”名義賬戶(hù)制，更是加重了名義賬戶(hù)制在養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)中的權(quán)重。

中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，在做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)13年未果的情況下，及時(shí)轉(zhuǎn)向名義賬戶(hù)制，輕裝上陣，把精力放在加強(qiáng)個(gè)人賬戶(hù)多繳多得的功能上，以期在制度結(jié)構(gòu)上徹底解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

從“做實(shí)”到“完善”

十八屆三中全會(huì)提出的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的基本方針是“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善個(gè)人賬戶(hù)”。鄭秉文說(shuō)，從做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)向完善個(gè)人賬戶(hù)制度轉(zhuǎn)型，意味著個(gè)人賬戶(hù)功能定位的重大改變。

樓繼偉認(rèn)為，中央不提“做實(shí)”而提“完善”，為個(gè)人賬戶(hù)轉(zhuǎn)向名義賬戶(hù)制提供了改革的空間。“名義賬戶(hù)制并不等于是欠賬，并不等于空賬運(yùn)行，它是一種可選擇的模式。”樓繼偉說(shuō)。

中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的結(jié)構(gòu)，本質(zhì)上是創(chuàng)建了一個(gè)前所未有的混合型部分積累制(現(xiàn)收現(xiàn)付制加個(gè)人積累制)，其初衷是將社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，目的是實(shí)現(xiàn)預(yù)期穩(wěn)定和多繳多得。

在制度的實(shí)際執(zhí)行中，由于政府沒(méi)有承擔(dān)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)制成本，個(gè)人賬戶(hù)繳費(fèi)不得不用于保障當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，形成了“空賬”。

人社部數(shù)據(jù)顯示，2013年，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)的空賬已經(jīng)達(dá)到了3.1萬(wàn)億元。

雖然為解決規(guī)模越來(lái)越大的空賬問(wèn)題，2001年中央決定由遼寧省實(shí)施個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)，但各省做實(shí)的積極性并不高。2008年盡管已經(jīng)擴(kuò)大到了13個(gè)省份，其中一些省份還與全國(guó)社保基金理事會(huì)簽訂了委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議，但此后再也沒(méi)有省份愿意加入。

試點(diǎn)運(yùn)行13年來(lái)做實(shí)賬戶(hù)額與空賬額的差距越來(lái)越大，空賬規(guī)模從2007年的1.1萬(wàn)億元擴(kuò)大到了2013年底的3.1萬(wàn)億元，做實(shí)賬戶(hù)額則從790億元提高到了4154億元。

樓繼偉表示，早在遼寧試點(diǎn)兩年之后他就發(fā)現(xiàn)個(gè)人賬戶(hù)難以做實(shí)，一是因?yàn)榇�際成本無(wú)法化解，二是面臨高成本和道德風(fēng)險(xiǎn)，做實(shí)之后若是選擇像智利完全市場(chǎng)化的運(yùn)行模式，管理的費(fèi)用非常高，而且一旦有投資項(xiàng)目破產(chǎn)，政府必須為道德風(fēng)險(xiǎn)買(mǎi)單。

個(gè)人賬戶(hù)成為了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一塊“心病”。鄭秉文說(shuō)，做實(shí)賬戶(hù)試點(diǎn)曠日持久，進(jìn)展并不順利，制度長(zhǎng)期不能定型，空賬成為影響參保人信心的一個(gè)軟肋，當(dāng)初建立個(gè)人賬戶(hù)調(diào)動(dòng)參保人積極性的目的基本落空了。

“做實(shí)”走到盡頭

自2008年之后，再?zèng)]有任何一個(gè)省份愿意加入到做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的行列中來(lái)。一方面是由于轉(zhuǎn)型成本的解決沒(méi)有法制化、力度有限，中央財(cái)政僅對(duì)少數(shù)幾個(gè)省進(jìn)行數(shù)量有限的配比補(bǔ)貼，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的試點(diǎn)省份完全由地方財(cái)政解決，大部分地方政府積極性不高。

上海人社局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，上海每年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金本來(lái)就收不抵支，缺口很大，財(cái)政補(bǔ)貼成為常態(tài)。2007年~2013年共補(bǔ)貼538億元，主要用于當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，其中，2007年~2008年，擠出102億元做實(shí)賬戶(hù)，此后均未做實(shí)。截至2013年，做實(shí)賬戶(hù)基金僅為123億元。

鄭秉文說(shuō)，不僅地方政府積極性不高，另一方面中央政府的積極性也在消退。各級(jí)政府都意識(shí)到將財(cái)政資金存在個(gè)人賬戶(hù)，將變成永遠(yuǎn)都不可能收回的“沉沒(méi)成本”。擴(kuò)大補(bǔ)貼規(guī)模等于將更多的財(cái)政資金置于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中。

宣告養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)試點(diǎn)失敗的標(biāo)志性事件，是2010年以來(lái)中央財(cái)政對(duì)遼寧做實(shí)試點(diǎn)的補(bǔ)貼處于暫時(shí)中止?fàn)顟B(tài)，當(dāng)期發(fā)放的缺口由遼寧省閑置的個(gè)人賬戶(hù)資金補(bǔ)足，從而提高宏觀資金運(yùn)用的效率。

人社部社會(huì)保險(xiǎn)管理中心主任唐霽松在昨天的會(huì)議上稱(chēng)，面對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)放的當(dāng)期缺口，中央特批遼寧省向已經(jīng)做實(shí)的個(gè)人賬戶(hù)基金借支發(fā)放養(yǎng)老金，如今借款額已經(jīng)達(dá)到了700多億。

唐霽松說(shuō)，做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的黃金時(shí)期已經(jīng)過(guò)去了。

遼寧試點(diǎn)的困境，促使樓繼偉從關(guān)注積累制的智利模式，轉(zhuǎn)向了以瑞典為代表的名義賬戶(hù)制。

名義賬戶(hù)制度的學(xué)名為“名義繳費(fèi)確定型”，其本質(zhì)有兩點(diǎn)：在融資方式上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，在給付方式上采取繳費(fèi)確定型。簡(jiǎn)而言之，就是以后個(gè)人賬戶(hù)中沒(méi)有真實(shí)資金，而是對(duì)個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行記賬，把繳費(fèi)和收益都計(jì)入賬戶(hù)，作為未來(lái)發(fā)放的依據(jù)。

鄭秉文認(rèn)為，在目前統(tǒng)賬結(jié)合框架內(nèi)，個(gè)人賬戶(hù)部分從做實(shí)賬戶(hù)轉(zhuǎn)向名義賬戶(hù)，不僅僅是簡(jiǎn)單的個(gè)人賬戶(hù)從實(shí)賬到空賬的轉(zhuǎn)變。“這輪改革是制度升級(jí)，是結(jié)構(gòu)調(diào)整，目的是增強(qiáng)多繳多得的激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化精算中性因素。”他說(shuō)。

“改革不能再等，要快”

樓繼偉認(rèn)為，當(dāng)前統(tǒng)賬結(jié)合的制度應(yīng)該堅(jiān)持，但有巨大的改進(jìn)空間，有非常不完善之處，在公性和持續(xù)性上都有問(wèn)題。

“改革不能再等，要快。”樓繼偉說(shuō)，因?yàn)槟嫦蜻x擇和道德風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越嚴(yán)重，年來(lái)已經(jīng)出現(xiàn)了給付增長(zhǎng)大于繳費(fèi)增長(zhǎng)，2013年兩者差距仍在擴(kuò)大。

2013年出現(xiàn)的一個(gè)新情況是，養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入和支出之間的差距越來(lái)越大。

人社部數(shù)據(jù)顯示，2013年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入的增長(zhǎng)率為13.40%，總支出增長(zhǎng)率為18.69%，后者比前者高5.29個(gè)百分點(diǎn)。

“這不是老齡化能夠解釋的，說(shuō)明參保單位、地方政府都趕在全國(guó)統(tǒng)籌之前‘放水’，政府主動(dòng)要企業(yè)個(gè)人少交費(fèi)，甚至把一些不符合的人也加入到制度中來(lái)，所以必須盡快進(jìn)行改革。”樓繼偉說(shuō)。

《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》稱(chēng)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行壓力越來(lái)越大，當(dāng)期結(jié)余比上一年減少了200多億元，備付月數(shù)也比上一年減少了0.10個(gè)月。黑龍江省已經(jīng)嚴(yán)重收不抵支，當(dāng)期結(jié)余為-40.43億元。

該報(bào)告還顯示，如果只考慮征繳收入，不含財(cái)政補(bǔ)助，2013年全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余只有163.17億元，比2012年減少了742.45億元。全國(guó)只有12個(gè)省份征繳收入大于支出。

樓繼偉表示，由于社會(huì)保險(xiǎn)的碎片化，各地財(cái)政已經(jīng)對(duì)社保共計(jì)付出1.7萬(wàn)億元，占社會(huì)保險(xiǎn)總盈余的63%