全國兩會關于文化改革熱點提案,2017年兩會關于文化改革政策解讀

3月5日，國務院總理李克強在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上作政府工作報告時提出，，我國文化體制改革繼續推進，文化創意產業蓬勃發展。今年兩會期間，文化產業仍然備受關注，來自各個行業的代表、委員們就文化產業立法、文藝界反腐、版權保護、非物質文化遺產保護、推進中外文化交流等焦點問題提交了議案，本報選取其中的提案，約請相關業界專家進行評析。

提案一：推進帶薪休假制度

今年兩會，全國政協委員、國家旅游局前局長邵琪偉的提案是“進一步推動落實帶薪休假制度”。他在接受媒體采訪時表示：“《勞動法》早就已立法確定帶薪休假制度，關鍵是實施和落實的問題。”他表示，希望各方面進一步重視，推動帶薪休假制度的落實。

年來，政府已開始大力推動帶薪休假制度全面落實。的政府工作報告便提出“落實帶薪休假制度”。國務院去年8月又公布了《關于促進旅游業改革發展的若干意見》，鼓勵職工結合個人需要和工作實際分段靈活安排帶薪年休假。

邵琪偉認為，在當前經濟下行壓力加大、消費增長動力不足的情況下，進一步釋放旅游業發展潛力，可為我國經濟增長、結構調整、民生改善發揮更積極的作用。如果帶薪休假制度能夠落實到位，對推動我國旅游業的發展和內需增長都將有很大作用。

在今年兩會上，諸多委員都再提“落實”，呼吁盡快將帶薪休假制度由“小眾福利”回歸“大眾權利”。全國政協委員、港中旅集團董事長張學武表示,他非常關注帶薪休假制度,希望通過今年的提案推動帶薪休假立法,進一步提高對帶薪休假制度的重視。全國政協委員、聯想集團總裁兼首席執行官楊元慶在接受采訪時建議，應該建立起規范的帶薪休假制度，帶薪休假讓大家能去消費，同時也得到充分休息，可以很大程度上拉動內需。

【解讀】

從1994年頒布《勞動法》至今，帶薪休假制度已喊了20多年，但這一權利對于許多人來說仍只是看上去很美的“紙上權利”。今年1月，中國旅游研究院有關負責人在一次研討會上透露，在我國，帶薪休假落實率只有50％左右。

帶薪休假屬于勞動者的法定權利之一，但合法權益落實難的背后，淺層次的原因在于，執法處罰力度不夠，導致用人單位違法成本低，從而缺少對法律的敬畏。我國《勞動法》和《職工帶薪年休假條例》都對員工帶薪年休假有明確規定，但由于缺乏責任追究條款的細則，規定的處罰力度不夠，相關執法部門對用人單位的監督不到位，鮮有因違反這一制度規定而受罰的案例，而職工因個人謀生需要或害怕失去工作又往往不敢維護自己的權益，使得帶薪年休假制度難以落實。

對于更深層次的原因，北京旅游協會副秘書長劉思敏認為，帶薪休假落實難歸根到底是因為我國目前的勞動力市場規則和社會保障體系不健全，當我國勞動力市場仍在享受“人口紅利”，處于供過于求的狀況時，勞動者手中缺少談判的砝碼。“你問一個農民工是要加班的三薪，還是帶薪休假，他會選擇三薪。很多人寧可加班也不休假，因為必須先解決溫飽問題，旅游本質上是以物質消費為載體、以精神消費為訴求的高級消費。”劉思敏說。

此外，與黃金周這樣的全國統一假期不同，帶薪休假的時段非常分散，造成政府部門監管難，當監管缺位時，帶薪休假就變成了勞動者個體與雇主之間的博弈，勞動者處于絕對弱勢地位，為了保住飯碗，自然有假也不敢休。

落實帶薪休假制度要多管齊下，監管不可或缺。靠勞動者個人爭取，落實帶薪休假難度很大，最需要的是加大監管力度和違規懲罰力度，以剛性的約束提供有力的配套保障。

劉思敏還建議，適當增加長假供給，如通過前挪后借雙休日用于恢復“五一”黃金周，在8月增加一個避暑黃金周，同時延長春節假期使之形成一個9至11天的超長假。這樣就能極大地滿足公眾對探親和旅游的渴求。他認為，從長遠看，將分散的帶薪休假與集中的大長假黃金周相結合，完全可以成為中國對人類休閑模式的一個創造。

提案二：網絡拍賣亟待納入法律監管范圍

全國政協委員、雅昌文化集團董事長萬捷在提案中提出了關于盡快修改《拍賣法》相關規定的建議，他提議，“*法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。完善立法體制機制，要堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，清理有違公的法律法規條款。”

據商務部統計，2013年國內拍賣企業已超過6000家。但相關法律法規沒有跟上行業的迅速發展，現行《拍賣法》自1997年1月1日頒行，至今未曾做過實質性修改，一些過于原則的規定已不能有效監管和規范當前的拍賣市場，導致市場頻發的亂象缺乏制約機制。

隨著我國拍賣市場的快速發展，一些不良機構和個人利用拍賣市場缺乏依法監管的漏洞，在未獲得商務主管部門拍賣資質許可的情況下，打著“拍賣”的旗號，超范圍經營，擾亂了拍賣市場的正常秩序。

《拍賣法》經過20年的實踐，已出現適用范圍過窄，對上述非拍賣企業的“拍賣行為”監管無據的問題。如果繼續放任，將不可避免地導致市場競爭秩序的混亂。因此萬捷建議，“有必要由國務院法制辦牽頭，盡快修改拍賣法：一是擴大《拍賣法》第二條的適用范圍；二是增加關于網絡拍賣的條款，使方興未艾的網絡拍賣早日有法可依、有規可循。統一市場規則，統一市場監管，建立競爭有序、公開透明的拍賣市場秩序，充分發揮拍賣這種公開、公交易方式在*建設中獨特的資源配置作用。”

【解讀】

年來，隨著互聯網的迅速發展，網絡拍賣成為一種新興的藝術品交易方式，不論是老牌的拍賣企業，還是新手的電商企業，都紛紛試水這一領域。藝術品網絡拍賣優點很多，如拍賣企業可以利用網絡展示拍品，方便藏家了解，適合競買人異地看展和競價，有利于降低競買成本，提高效率，省去展示和拍賣的場租費、招待費、廣告推廣費等。

但是，由于市場監管不完善，網絡拍賣出現了很多行業性問題。2005年1月1日起施行的《拍賣管理辦法》第58條明確提出，“利用互聯網經營拍賣業務的管理，原則上參照本辦法執行，具體辦法另行制定。”但至今，這個“具體辦法”還未制定出來。

萬捷坦言，網絡拍賣相關的法律法規滯后、缺失的現狀，不利于網絡拍賣的規范發展。為此，他建議，在市場規則不統一、法律法規不健全的現狀下，更應該建立公、開放、透明的網絡拍賣相關市場規則，實行統一的市場監管。這樣，有益于企業間公競爭，也有利于維護網絡拍賣活動各參與方權益。他建議由商務部牽頭，聯合相關部門對現行《拍賣法》進行修改，增加網絡拍賣相關內容；同時，建議商務部修訂《拍賣管理辦法》，明確網絡拍賣主體，在辦法中增加網絡拍賣相關內容，建立公、開放、透明的市場規則，促進網絡拍賣健康發展。

中央財經大學拍賣研究中心主任劉雙舟表示，從法理上說，因為缺乏相關的法律法規界定，目前網絡拍賣的主體并不明確。在我國，經營性拍賣活動由拍賣企業組織，受到較嚴格的法律約束，比如，必須從工商部門取得相關的拍賣經營活動許可證，在拍賣前和拍賣后都要向工商部門報備，拍賣前還要進行公報、預展等公示性活動等，對這些拍賣程序，目前相關法律法規都有明確的“監管點”。

但這些“監管點”在網絡拍賣中恰恰缺失了，由于一些網絡拍賣是由非拍賣企業的網絡公司組織，不需要取得工商部門的拍賣許可證即可進行拍賣活動，也不需向工商部門報備，工商部門很難監管。

由于法律無法對網絡拍賣進行約束，導致本應繁榮拍賣市場、擴展拍賣形式的網絡拍賣，與實體拍賣反而形成了矛盾。同時，一些網絡拍賣利用監管上的空白，與實體拍賣活動開展不當競爭。

這種拍賣主體上的模糊，對消費者也容易產生誤導。消費者以為參加網絡拍賣活動是有相關法律保障的，但實際上，參與網絡拍賣，一旦權益受到侵害，卻很難用法律維權。

對于這種現狀，劉雙舟建議，應修改現有的《拍賣管理辦法》，將網絡拍賣納入進來，制定更具有操作性的細則，讓執法部門有明確的執法依據。同時，由于網絡拍賣的參與主體很多是網絡公司，對其監管涉及多個部門，如工商部門、網絡管理部門、文化部門等，需要協調多部門之間的執法關系。

“網絡拍賣經過這幾年的發展，已暴露出很多問題，現在已到了對相關法律修改的時機，網絡技術的發展很快，現在技術上已不存在大的障礙，關鍵還是規則問題。”劉雙舟說。

提案三：呼吁明確文字作品的網絡付酬標準

全國政協委員、國務院參事、著名作家張抗抗的提案聚焦文字作品的網絡付酬問題，她呼吁要盡快制定文字作品網絡付酬的細化標準，維護廣大網絡寫作者的基本權益，保護廣大作家的信息網絡傳播權及獲酬權，促進網絡文學的健康發展和廣泛傳播。

根據《信息網絡傳播權保護條例》第2條規定，“除法律、行政法規另有規定的外，任何組織或者個人將他人的作品、表演、錄音錄像制品通過信息網絡向公眾提供，應當取得權利人許可，并支付報酬。”

張抗抗認為，雖然該條例規定了網絡使用作品應當付酬，但國家一直沒有出臺統一的付酬標準。各大網站基本是自行制定付酬方式和付酬標準，更有不少網站故意壓低或拒付報酬，特別是目前的網絡轉載數量龐大，免費轉載、不付稿酬的現象十分普遍，嚴重影響了作者的稿酬收入。

此外，11月1日起開始施行的《使用文字作品支付報酬辦法》第14條第二款規定,“在數字或者網絡環境下使用文字作品，除合同另有約定外，使用者可以參照本辦法規定的付酬標準和付酬方式付酬。”

張抗抗表示，該辦法雖然明確指出文字作品網絡付酬應參照紙質環境下使用文字作品的標準和方式，但缺乏可操作性。因為，網絡文字作品無論在質量、創作及發表方式等方面都不同于紙質文字作品，如果嚴格參照紙質作品付酬標準，如原創作品每千字100元至300元，顯然偏高，多數網站支付不起。如果沒有細化的付酬標準特別是低限標準，此條規定將成為一紙空談。

她建議，網絡環境下使用文字作品可以采取3種報酬支付方式：

第一，一次性付酬，指網絡使用者根據作品的質量、篇幅、作者的知名度、影響力以及使用方式、使用范圍和授權期限等因素，一次性向著作權人支付報酬。網站轉載、摘編報刊或其他網站已發表作品只適用于一次性付酬。張抗抗建議，網站轉載、摘編報刊或其他網站已發表作品的付酬標準可以規定為每千字10元至50元。

第二，按作品字數付酬，指網絡使用者按作品的字數，以千字為單位向著作權人支付報酬，主要適用于網絡原創文字作品。張抗抗建議，按作品字數付酬方式的標準，其上限可以參照《使用文字作品支付報酬辦法》第五條的標準，下限可以參照原有紙質作品報酬規定的下限，即原創作品30元至500元/千字，改編作品10元至150元/千字，匯編作品3元至30元/千字，翻譯作品20元至300元/千字。

第三，按照作品點擊率付酬，將作品以字數為單位分章節或篇目按照點擊率計算報酬，由網絡臺與著作權人按照一定的比例分成，主要適用于網絡原創作品。張抗抗表示，按照作品點擊率付酬的標準，應當由有關部門調研后制定。

此外，張抗抗還提到，通過信息網絡實施九年制義務教育，或國家教育規劃使用已發表作品的，應當比照《教科書法定許可使用作品支付報酬辦法》300元/千字的標準，制定合理可行的具體標準，規定在每千字50元至100元；根據《信息網絡傳播權條例》第九條規定，為扶助貧困，通過信息網絡向農村地區的公眾免費提供已發表作品的，應當適當降低其付酬標準，建議下限為10元/千字。

【解讀】

對于文字作品的網絡付酬問題，相關法律早有規定，但在實際中很難落實，關鍵還在于執行層面缺乏更細化的標準。中國文字著作權協會總干事張洪波介紹，目前我國還沒有對網絡使用文字作品出臺統一的付酬標準，在實際中，大多是由網絡媒體取得文字作品著作權人的許可，雙方來商量轉載的程序和付費標準。

但是，由于一些傳統媒體在版權管理上的混亂和對版權資產的重視程度不足，導致很多文字作品的版權權屬不清，新媒體要么是不愿付費，要么是想付費但不知應付給誰。張洪波說，在去年“今日頭條事件”發生后，很多新媒體主動找到中國文字著作權協會，咨詢應該如何向文字作品付費，其苦惱在于找不到明確的付費對象，此外，傳統媒體提出的付費標準過高，新媒體認為不合理，所以雙方無法達成一致意見，最后的結果仍是付費問題不了了之。

張洪波認為，在目前沒有法定的統一付費標準的背景下，讓傳統媒體和新媒體雙方自己去談判，雙方很難達成一致。他建議，應根據不同的網絡使用環境和使用形式進行分類，從而根據不同類別的文字作品使用情況制定付費標準的幅度。而這一規則的制定顯然不應由媒體自身來進行，還要在法律的監管下，依靠集體管理組織、行業組織來制定統一的規則，供媒體參考。

對于張抗抗提出的3種付酬方式建議，張洪波認為均有其合理性，代表了一些文字作品網絡使用的典型情況，但不可能窮盡所有情況，應該還是通過集體管理組織和行業組織對傳統媒體和新媒體雙方進行廣泛的調研和意見征集，從而來劃分網絡使用文字作品的類別。

張洪波透露，中國文字著作權協會已在推進相關工作，難度較大，很多傳統媒體的版權意識較弱，市場參與意識不強，對制定相關標準的參與熱情不高。“出版社的情況要相對好一些，目前我們已推動文藝作品、學術作品、匯編圖書作品等文字作品的網絡使用付酬標準達成基本一致。”張洪波說。他呼吁，傳統媒體應加強版權意識，否則就會在制定標準的過程中“失聲”，對今后自身的版權資產運營非常不利。